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Agrocombustibles y Desarrollo Sostenible en Amrica Latina y en el Caribe. Parte 6

Fecha de Publicación: 27/9/2007

Lecciones para la evaluacin, las polticas ambientales y la accin ciudadana

Es necesario abordar la problemtica de los agrocombustibles en varios frentes. Por un lado es indispensable aplicar una serie de instrumentos ms rigurosos para evaluar esos combustibles y sus implicaciones socioambientales. Tambin son necesarios cambios en la construccin de polticas ambientales y su articulacin con las estrategias de desarrollo para asegurar que la dimensin ambiental no desaparezca ni quede en un segundo plano. Finalmente, es importante explorar varias lneas de accin ciudadana. Estos aspectos son analizados en mas detalle en la presente seccin.

Es importante avanzar en todos esos frentes, ya que existe un vigoroso empuje a favor de los agrocombustibles. Si los emprendimientos de produccin y exportacin se concretan, estos combustibles movern enormes cantidades de dinero, y por lo tanto se revestirn con la imagen de un exitoso producto de exportacin. En ese contexto, las advertencias y cuestionamientos seguramente sern minimizados, y en muchos casos sern atacados bajo el supuesto que implican detener o retrasar el crecimiento econmico.


Incorporacin de los aspectos ambientales

Son necesarios estudios especficos para evaluar los aspectos ambientales en la produccin y uso de agrocombustibles. Esto incluye evaluaciones de impacto ambiental (EIA) de los monocultivos, incorporando sus aspectos territoriales. En la mayora de los pases no se realizan EIAs prediales, ni tampoco sobre los impactos acumulados. Es importante realizar esos estudios, e incorporar ese requisito en los marcos normativos nacionales. Tambin son necesarios anlisis de ciclo de vida (ACVs), que consideren todos los efectos, desde el inicio en los cultivos al uso final, cuando se quema el combustible por ejemplo en un automvil.

Es importante pasar de las EIAs clsicas, aplicadas a proyectos puntuales, a evaluaciones ambientales estratgicas (EAEs), que se deben aplicar a las polticas, los planes y programas de gestin relacionados con los agrocombustibles (vase por ejemplo Jones y colab., 2005). La utilidad de las EAS radica en atributos como su amplia perspectiva de anlisis, su enfoque multidiciplinario y la incorporacin del ordenamiento territorial.

Por otro lado, se deben redoblar los esfuerzos para aplicar la normativa ambiental actualmente vigente. Por ejemplo, existe mucha evidencia sobre los problemas de fiscalizacin de la proteccin de bosques sobre los que avanza la caa de azcar, pero a pesar de la denuncias esos problemas se han vuelto endmicos. Es ms, en el reporte de Rothkopf (2007) para el BID se alerta acerca de todas las dificultades control y fiscalizacin del Ministerio del Medio Ambiente de Brasil, pero no se proponen medidas concretas de fortalecimiento. A pesar de esto, las acciones van en sentido contrario: en Brasil, se destinan fondos federales para promover el procesamiento de agrocombustibles, pero no para impedir sus efectos negativos. Una situacin similar ocurre en otros pases, donde tambin se estn usando fondos gubernamentales y exoneraciones para apoyar este tipo de produccin. Estos hechos dejan en claro que el argumento de la falta de dineros pblicos para la gestin ambiental es muy endeble.


Metas sociales y manejo de conflictos

Desde el punto de vista del desarrollo sostenible no se pueden dejar de lado los aspectos sociales. Por lo tanto, la ponderacin de los beneficios y perjuicios deben incluir los niveles de generacin (o prdida) de empleo, las condiciones de trabajo, y sus efectos en las condiciones de vida de las familias rurales. Es necesario reconocer que no existen relaciones directas entre la exportacin de un producto y la generacin de empleo o erradicacin de la pobreza, y que siempre son indispensables regulaciones y eventualmente intervenciones para poder asegurar alcanzar las metas sociales. Por razones de este tipo es indispensable aplicar los correspondientes convenios de la OIT sobre condiciones de trabajo adecuadas, reformar y fortalecer la normativa laboral donde sea necesario, y eliminar el trabajo esclavo.

Es posible que muchos de los instrumentos necesarios para asegurar metas sociales de empleo y reduccin de la pobreza requieran de fondos pblicos. Sin duda el muy bajo costo laboral, en especial en la caa de azcar, es un factor importante en el reducido costo de produccin del bioetanol de Brasil, lo que lo hace competitivo econmicamente frente a los precios en EE.UU. y la Unin Europea. Pero esa competitividad es espuria, y depende tanto de externalizar costos sociales como ambientales. Por lo tanto, en este caso, as como en los aspectos ambientales, se deben incorporar instrumentos econmicos para atender metas sociales y ambientales, que en algunos casos podrn apelar a fondos estatales, pero donde tampoco se puede desechar la aplicacin de tasas o cnones sobre la exportacin de agrocombustibles.

Tambin es necesario advertir que se debe enfrentar los conflictos sociales rurales desde otras posturas, apostando al dilogo y la incorporacin de los actores que se sienten desplazados. Las soluciones que se vislumbran en el caso de los agrocombustibles, tales como incorporar a los actores rurales a las cadenas productivas (convirtindolo en un obrero en una planta agroindustrial), o generar mercados de venta de cultivos para combustibles, ya se han ensayado frente a otros problemas, y no han tenido buenos resultados.

Resulta indispensable la participacin ciudadana dado los efectos actuales y potenciales de los agrocombustibles. Esta presencia es necesaria para construir estrategias de desarrollo efectivamente orientadas hacia el desarrollo rural, la reduccin de la pobreza y la calidad ambiental. Pero an para aquellos que no creen en esa presencia, o desconfan de ellas, la actual marcha de cultivos de escala orientados a una agroindustria energtica terminar desencadenando y acentuando los conflictos sociales rurales en muchos sitios. La mejor manera de manejar esos conflictos es evitar su estallido, e integrar a las comunidades rurales a los procesos de discusin y decisin.


La necesidad de una economa ecolgica

Los anlisis de costo/beneficio y las evaluaciones de competitividad aplicadas a los agrocombustibles son tradicionales y en muchos casos anticuados. En casi todos ellos no se incorpora los aspectos sociales y ambientales, y en muchos casos tampoco se consideran adecuadamente los tradeoffs frente a otras cadenas productivas (por ejemplo el desplazamiento de otros sectores agroalimentarios).

Un caso ilustrativo es el documento de CEPAL preparado por Coviello (2006) donde se reclaman anlisis costo-beneficio que incorporen aspectos sociales y ambientales, pero se ponen como ejemplos nicamente los efectos en la emisin de gases invernadero. Este es un problema recurrente en los estudios sobre agrocombustibles, donde se menciona su relevancia ambiental, pero usualmente solo se avanza en sealar sus beneficios para enfrentar el cambio climtico y se olvidan los impactos ambientales de los cultivos.

Cuadro 2
Resumen de instrumentos destacados para la evaluacin y accin Instrumentos de evaluacin


Aplicar Evaluaciones de Impacto Ambiental en los predios destinados a agrocombustibles.
Realizar EIA acumuladas con una perspectiva territorial.
Realizar Anlisis de Ciclo de Vida.
Aplicar Evaluaciones Ambientales Estratgicas
Evaluacin del balance en la generacin de empleos
Aplicacin de anlisis multicriterio
Acciones de control y fiscalizacin
Efectiva aplicacin de las normas ambientales vigentes
Aplicacin de las normas labores asegurando condiciones de trabajo adecuadas
Instrumentos de gestin
Aplicacin de instrumentos econmicos para la compensacin y asistencia a los desplazados y afectados
por los agrocombustibles
Aplicacin de instrumentos econmicos para restauracin y rehabilitacin ambiental
Requisitos de performance ambiental y social en el otorgamiento de crditos
Mecanismos adecuados y efectivos para el acceso a la informacin
Procesos de participacin ciudadana a lo largo de las evaluaciones, la toma de decisiones y en la
aplicacin de denuncias
Certificaciones para prcticas que promueven la inclusin social y reduccin de impactos

Por lo tanto es necesario modernizar y actualizar las evaluaciones econmicas de manera que permitan internalizar los costos ambientales y sociales. Los supuestos beneficios econmicos de esta cadena productiva deben ser corregidos restando los costos de los impactos sociales y ambientales.


Criterios, regulaciones y metas

Algunas medidas que apunten a la inclusin social y la reduccin de los impactos ambientales se pueden comenzar a aplicar. El gobierno de Brasil ofrece un buen ejemplo de reaccin frente a alguna de estas amenazas, y por ello ha propuesto elSello Combustible Social. Se trata de una certificacin concedida por el Ministerio de Desarrollo Agrario a los productores de biodiesel que promuevan la inclusin social y el desarrollo regional por medio de la generacin de empleo y renta para los agricultores familiares. Por medio de esta certificacin el productor de biodiesel tiene acceso a crditos especiales, mejores condiciones de financiamiento en los bancos y reduccin de impuestos. Para obtener el sello los productores deben cumplir ciertas condiciones: comprar materia prima de la agricultura familiar, hacer contratos que aseguren plazos, precios y condiciones, garantas de la participacin de los agricultores en la discusin de esas condiciones, capacitacin y asistencia para los agricultores familiares, entre otros. Sin embargo esta certificacin no alcanza a los trabajadores rurales ocupados en las grandes haciendas.

Asimismo es necesario incluir criterios de evaluacin ambiental y social en las lneas de financiamiento de los agrocombustibles. El BID es un gran promotor, y si bien en el reciente reporte que Rophkopf (2007) prepar para esa institucin, se reconoce algunos impactos ambientales, no se generan instrumentos especficos aplicables al financiamiento. En otras palabras, un proyecto con mejores metas sociales y ambientales no recibe un tratamiento financiero privilegiado, como tampoco se desaconseja otorgar prstamos a emprendimientos de alto impacto ambiental. Hasta ahora todo parece indicar que el banco aplicar sus medidas convencionales de anlisis sociales y ambientales, con todas las limitaciones que sobre ellas se han hecho en los ltimos aos.

Finalmente, CEPAL y FAO (2007) invitan a los pases de la regin a discutir un Cdigo de Conducta Voluntario de la produccin y utilizacin de la bioenerga. Es una tarea inicialmente necesaria, que requiere de ms precisiones conceptuales pero que debe ser abordada, y ampliar la convocatoria a otros actores de la sociedad civil.


Agrocombustibles y las polticas para el desarrollo sostenible

Los agrocombustibles poseen ventajas indudables por la emisin cero de gases con efecto invernadero. Pero detrs de ese publicitado aspecto se encuentran diversos aspectos controversiales, sobre los cuales todava no existe informacin concluyente, tales como el real balance energtico y su performance en motores de combustin. Otros problemas son mucho ms claros, y estn referidos a los impactos sociales, econmicos y ambientales de los monocultivos de escala que son necesarios para lograr ese tipo de combustibles. Estos constituyen las cuestiones claves para el caso de Amrica Latina.

En efecto, el problema mayor es que los actuales planes sobre agrocombustibles se basan en monocultivos de escala destinados en especial a la exportacin. Podra argumentarse que este tipo de combustibles son necesarios para el consumo interno en cada pas, pero toda la evidencia indica que los factores de promocin actual dependen especialmente de las exportaciones hacia los pases industrializados. Por lo tanto, nos encontramos con la repeticin de la clsica estrategia de extraccin de recursos naturales para nutrir las demandas de los pases industrializados.

Las justificaciones actuales son muy difusas, y se apela a promesas como las posibles ganancias por exportaciones, y su contribucin al crecimiento econmico. A partir de esa expansin econmica se podran atacar urgencias como la pobreza rural. Esta lnea de razonamiento en la actualidad est muy desprestigiada, y en muchos casos es insostenible. Existen diversos ejemplos de altos niveles de expansin de las exportaciones, que sin embargo generan un efecto de arrastre del crecimiento del PBI mucho menor, y cuya efectividad en reducir la pobreza ha sido muy pequea o insignificante. Pero adems el propio sector petrolero es ejemplo de esa problemtica, con naciones ricas en hidrocarburos, altos niveles de exportacin, y sin embargo sus niveles de desarrollo humano son bajos y siguen enfrentando serios problemas de pobreza.

La actual generacin de agrocombustibles destinados a la exportacin es una estrategia inssustentable. Sus efectos negativos potenciales y los que ya se observan en la actualidad, superan con creces a sus beneficios.

Para abordar de manera adecuada la cuestin de combustibles basados en cultivos agrcolas es necesario atender varias dimensiones. No es posible abordarlos solamente como una estrategia energtica o un nuevo rubro exportador. Las implicaciones para el desarrollo agropecuario, las condiciones sociales y ambientales de cada nacin, son enormes, y por lo tanto esos aspectos deben ser tenidos en cuenta.

Pero hasta ahora han prevalecidos anlisis sectoriales, desde compartimientos estancos ensimismados en las preocupaciones econmicas y comerciales. Ese reduccionismo se ha roto, en parte, por el debate sobre los posibles conflictos con la obtencin de alimentos, pero otros temas, como los impactos ambientales, todava no reciben la atencin que merecen. En ese sentido, la FAO acierta cuando advierte que las polticas en biocombustibles no pueden ser manejadas satisfactoriamente por fuera de los marcos de polticas y regulacin general del sector agrcola, y no pueden ser abordadas por fuera de la agricultura (CA FAO, 2007).

Por lo tanto los anlisis sobre los agrocombustibles deben ser abarcadores, y siempre deben incorporar aspectos claves del desarrollo rural, las estrategias de produccin agroalimentaria y los efectos sobre el ambiente. Desde la mirada del desarrollo sostenible las metas son muy claras: lograr una buena calidad de vida en las familias rurales, erradicar la subnutricin, y asegurar altos niveles de calidad ambiental. Esto requiere evaluaciones transversales de mayor amplitud para comprender mejor los efectos y riesgos en juego, y un conjunto de acciones que permitan compensar y equilibrar los posibles impactos.

Pero tambin ser necesario otro protagonismo estatal, renovado y enrgico, para asegurar acciones que sirvan a esas metas. Esto no pasa simplemente por contar con empresas pblicas para el sector energa, sino en actuar dentro de la dinmica agrcola y energtica, para salir de los reduccionismos que impone la marcha autnoma del mercado. El caso es particularmente urgente para el desarrollo rural, ya que ha sido una materia prcticamente olvidada en los debates sobre el desarrollo y en la gestin estatal.

La presencia de los agrocombustibles no invalida la necesidad de potenciar estrategias agropecuarias alternativas. No debe caerse en la ingenuidad que esos cultivos para energa resolvern los problemas rurales, y por lo tanto se deben seguir apoyando las experiencias en policultivos, procedimientos de bajo impacto y prcticas orgnicas. En especial se deben explorar mecanismos intermedios donde se puedan utilizar subproductos propios de prcticas diversificadas y en manos de pequeos y medianos agricultores.

La problemtica de los agrocombustibles vuelve a poner sobre el tapete la necesidad de evitar enfoques sectoriales y reduccionistas. Una vez ms queda en claro la persistente importancia de los enfoques basados en el desarrollo sostenible, por sus capacidades en trascender las miradas reduccionistas para pasar a enfoques abarcadores, sin olvidar las metas de calidad de vida y calidad ambiental.

INFORMACIONES ADICIONALES CLAES

Mantiene un sitio en Internet con informaciones seleccionadas y documentos sobre agrocombustibles. El sitio est disponible en: www.agrocombustibles.org El centro tambin mantiene un grupo de intercambio de informacin y noticias por medio del correo-e. La inscripcin es gratuita y se puede realizar directamente desde el sitio web www.agrocombustibles.org

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Por: Gerardo Honty
Eduardo Gudynas

Los autores son investigadoresen el Centro Latino Americano de Ecologa Social (CLAES).
Honty se especializa en temas de energa y cambio climtico;
Gudynas aborda la temtica de la sustentabilidad y el desarrollo rural.