Lecciones para la evaluación, las políticas ambientales y la acción ciudadana

Es necesario abordar la problemática de los agrocombustibles en varios frentes. Por un lado es indispensable aplicar una serie de instrumentos más rigurosos para evaluar esos combustibles y sus implicaciones socioambientales. También son necesarios cambios en la construcción de políticas ambientales y su articulación con las estrategias de desarrollo para asegurar que la dimensión ambiental no desaparezca ni quede en un segundo plano. Finalmente, es importante explorar varias líneas de acción ciudadana. Estos aspectos son analizados en mas detalle en la presente sección.

Es importante avanzar en todos esos frentes, ya que existe un vigoroso empuje a favor de los agrocombustibles. Si los emprendimientos de producción y exportación se concretan, estos combustibles moverán enormes cantidades de dinero, y por lo tanto se revestirán con la imagen de un exitoso producto de exportación. En ese contexto, las advertencias y cuestionamientos seguramente serán minimizados, y en muchos casos serán atacados bajo el supuesto que implican “detener” o “retrasar” el crecimiento económico.


Incorporación de los aspectos ambientales

Son necesarios estudios específicos para evaluar los aspectos ambientales en la producción y uso de agrocombustibles. Esto incluye evaluaciones de impacto ambiental (EIA) de los monocultivos, incorporando sus aspectos territoriales. En la mayoría de los países no se realizan EIAs prediales, ni tampoco sobre los impactos acumulados. Es importante realizar esos estudios, e incorporar ese requisito en los marcos normativos nacionales. También son necesarios análisis de ciclo de vida (ACVs), que consideren todos los efectos, desde el inicio en los cultivos al uso final, cuando se quema el combustible por ejemplo en un automóvil.

Es importante pasar de las EIAs clásicas, aplicadas a proyectos puntuales, a “evaluaciones ambientales estratégicas” (EAEs), que se deben aplicar a las políticas, los planes y programas de gestión relacionados con los agrocombustibles (véase por ejemplo Jones y colab., 2005). La utilidad de las EAS radica en atributos como su amplia perspectiva de análisis, su enfoque multidiciplinario y la incorporación del ordenamiento territorial.

Por otro lado, se deben redoblar los esfuerzos para aplicar la normativa ambiental actualmente vigente. Por ejemplo, existe mucha evidencia sobre los problemas de fiscalización de la protección de bosques sobre los que avanza la caña de azúcar, pero a pesar de la denuncias esos problemas se han vuelto endémicos. Es más, en el reporte de Rothkopf (2007) para el BID se alerta acerca de todas las dificultades control y fiscalización del Ministerio del Medio Ambiente de Brasil, pero no se proponen medidas concretas de fortalecimiento. A pesar de esto, las acciones van en sentido contrario: en Brasil, se destinan fondos federales para promover el procesamiento de agrocombustibles, pero no para impedir sus efectos negativos. Una situación similar ocurre en otros países, donde también se están usando fondos gubernamentales y exoneraciones para apoyar este tipo de producción. Estos hechos dejan en claro que el argumento de la falta de dineros públicos para la gestión ambiental es muy endeble.


Metas sociales y manejo de conflictos

Desde el punto de vista del desarrollo sostenible no se pueden dejar de lado los aspectos sociales. Por lo tanto, la ponderación de los beneficios y perjuicios deben incluir los niveles de generación (o pérdida) de empleo, las condiciones de trabajo, y sus efectos en las condiciones de vida de las familias rurales. Es necesario reconocer que no existen relaciones directas entre la exportación de un producto y la generación de empleo o erradicación de la pobreza, y que siempre son indispensables regulaciones y eventualmente intervenciones para poder asegurar alcanzar las metas sociales. Por razones de este tipo es indispensable aplicar los correspondientes convenios de la OIT sobre condiciones de trabajo adecuadas, reformar y fortalecer la normativa laboral donde sea necesario, y eliminar el trabajo esclavo.

Es posible que muchos de los instrumentos necesarios para asegurar metas sociales de empleo y reducción de la pobreza requieran de fondos públicos. Sin duda el muy bajo costo laboral, en especial en la caña de azúcar, es un factor importante en el reducido costo de producción del bioetanol de Brasil, lo que lo hace competitivo económicamente frente a los precios en EE.UU. y la Unión Europea. Pero esa competitividad es espuria, y depende tanto de externalizar costos sociales como ambientales. Por lo tanto, en este caso, así como en los aspectos ambientales, se deben incorporar instrumentos económicos para atender metas sociales y ambientales, que en algunos casos podrán apelar a fondos estatales, pero donde tampoco se puede desechar la aplicación de tasas o cánones sobre la exportación de agrocombustibles.

También es necesario advertir que se debe enfrentar los conflictos sociales rurales desde otras posturas, apostando al diálogo y la incorporación de los actores que se sienten desplazados. Las soluciones que se vislumbran en el caso de los agrocombustibles, tales como “incorporar” a los actores rurales a las cadenas productivas (convirtiéndolo en un obrero en una planta agroindustrial), o “generar mercados” de venta de cultivos para combustibles, ya se han ensayado frente a otros problemas, y no han tenido buenos resultados.

Resulta indispensable la participación ciudadana dado los efectos actuales y potenciales de los agrocombustibles. Esta presencia es necesaria para construir estrategias de desarrollo efectivamente orientadas hacia el desarrollo rural, la reducción de la pobreza y la calidad ambiental. Pero aún para aquellos que no creen en esa presencia, o desconfían de ellas, la actual marcha de cultivos de escala orientados a una agroindustria energética terminará desencadenando y acentuando los conflictos sociales rurales en muchos sitios. La mejor manera de manejar esos conflictos es evitar su estallido, e integrar a las comunidades rurales a los procesos de discusión y decisión.


La necesidad de una economía ecológica

Los análisis de costo/beneficio y las evaluaciones de competitividad aplicadas a los agrocombustibles son tradicionales y en muchos casos anticuados. En casi todos ellos no se incorpora los aspectos sociales y ambientales, y en muchos casos tampoco se consideran adecuadamente los tradeoffs frente a otras cadenas productivas (por ejemplo el desplazamiento de otros sectores agroalimentarios).

Un caso ilustrativo es el documento de CEPAL preparado por Coviello (2006) donde se reclaman análisis costo-beneficio que incorporen aspectos sociales y ambientales, pero se ponen como ejemplos únicamente los efectos en la emisión de gases invernadero. Este es un problema recurrente en los estudios sobre agrocombustibles, donde se menciona su relevancia ambiental, pero usualmente solo se avanza en señalar sus beneficios para enfrentar el cambio climático y se olvidan los impactos ambientales de los cultivos.

Cuadro 2 Resumen de instrumentos destacados para la evaluación y acción Instrumentos de evaluación • Aplicar Evaluaciones de Impacto Ambiental en los predios destinados a agrocombustibles. • Realizar EIA acumuladas con una perspectiva territorial. • Realizar Análisis de Ciclo de Vida. • Aplicar Evaluaciones Ambientales Estratégicas • Evaluación del balance en la generación de empleos • Aplicación de análisis multicriterio Acciones de control y fiscalización • Efectiva aplicación de las normas ambientales vigentes • Aplicación de las normas labores asegurando condiciones de trabajo adecuadas Instrumentos de gestión • Aplicación de instrumentos económicos para la compensación y asistencia a los desplazados y afectados por los agrocombustibles • Aplicación de instrumentos económicos para restauración y rehabilitación ambiental • Requisitos de performance ambiental y social en el otorgamiento de créditos • Mecanismos adecuados y efectivos para el acceso a la información • Procesos de participación ciudadana a lo largo de las evaluaciones, la toma de decisiones y en la aplicación de denuncias • Certificaciones para prácticas que promueven la inclusión social y reducción de impactos

Por lo tanto es necesario modernizar y actualizar las evaluaciones económicas de manera que permitan internalizar los costos ambientales y sociales. Los supuestos beneficios económicos de esta cadena productiva deben ser corregidos restando los costos de los impactos sociales y ambientales.


Criterios, regulaciones y metas

Algunas medidas que apunten a la inclusión social y la reducción de los impactos ambientales se pueden comenzar a aplicar. El gobierno de Brasil ofrece un buen ejemplo de reacción frente a alguna de estas amenazas, y por ello ha propuesto el“Sello Combustible Social”. Se trata de una certificación concedida por el Ministerio de Desarrollo Agrario a los productores de biodiesel que promuevan la inclusión social y el desarrollo regional por medio de la generación de empleo y renta para los agricultores familiares. Por medio de esta certificación el productor de biodiesel tiene acceso a créditos especiales, mejores condiciones de financiamiento en los bancos y reducción de impuestos. Para obtener el sello los productores deben cumplir ciertas condiciones: comprar materia prima de la agricultura familiar, hacer contratos que aseguren plazos, precios y condiciones, garantías de la participación de los agricultores en la discusión de esas condiciones, capacitación y asistencia para los agricultores familiares, entre otros. Sin embargo esta certificación no alcanza a los trabajadores rurales ocupados en las grandes haciendas.

Asimismo es necesario incluir criterios de evaluación ambiental y social en las líneas de financiamiento de los agrocombustibles. El BID es un gran promotor, y si bien en el reciente reporte que Rophkopf (2007) preparó para esa institución, se reconoce algunos impactos ambientales, no se generan instrumentos específicos aplicables al financiamiento. En otras palabras, un proyecto con mejores metas sociales y ambientales no recibe un tratamiento financiero privilegiado, como tampoco se desaconseja otorgar préstamos a emprendimientos de alto impacto ambiental. Hasta ahora todo parece indicar que el banco aplicará sus medidas convencionales de análisis sociales y ambientales, con todas las limitaciones que sobre ellas se han hecho en los últimos años.

Finalmente, CEPAL y FAO (2007) invitan a los países de la región a discutir un “Código de Conducta Voluntario de la producción y utilización de la bioenergía”. Es una tarea inicialmente necesaria, que requiere de más precisiones conceptuales pero que debe ser abordada, y ampliar la convocatoria a otros actores de la sociedad civil.


Agrocombustibles y las políticas para el desarrollo sostenible

Los agrocombustibles poseen ventajas indudables por la emisión cero de gases con efecto invernadero. Pero detrás de ese publicitado aspecto se encuentran diversos aspectos controversiales, sobre los cuales todavía no existe información concluyente, tales como el real balance energético y su performance en motores de combustión. Otros problemas son mucho más claros, y están referidos a los impactos sociales, económicos y ambientales de los monocultivos de escala que son necesarios para lograr ese tipo de combustibles. Estos constituyen las cuestiones claves para el caso de América Latina.

En efecto, el problema mayor es que los actuales planes sobre agrocombustibles se basan en monocultivos de escala destinados en especial a la exportación. Podría argumentarse que este tipo de combustibles son necesarios para el consumo interno en cada país, pero toda la evidencia indica que los factores de promoción actual dependen especialmente de las exportaciones hacia los países industrializados. Por lo tanto, nos encontramos con la repetición de la clásica estrategia de extracción de recursos naturales para nutrir las demandas de los países industrializados.

Las justificaciones actuales son muy difusas, y se apela a promesas como las posibles ganancias por exportaciones, y su contribución al crecimiento económico. A partir de esa expansión económica se podrían atacar urgencias como la pobreza rural. Esta línea de razonamiento en la actualidad está muy desprestigiada, y en muchos casos es insostenible. Existen diversos ejemplos de altos niveles de expansión de las exportaciones, que sin embargo generan un efecto de arrastre del crecimiento del PBI mucho menor, y cuya efectividad en reducir la pobreza ha sido muy pequeña o insignificante. Pero además el propio sector petrolero es ejemplo de esa problemática, con naciones ricas en hidrocarburos, altos niveles de exportación, y sin embargo sus niveles de desarrollo humano son bajos y siguen enfrentando serios problemas de pobreza.

La actual generación de agrocombustibles destinados a la exportación es una estrategia inssustentable. Sus efectos negativos potenciales y los que ya se observan en la actualidad, superan con creces a sus beneficios.

Para abordar de manera adecuada la cuestión de combustibles basados en cultivos agrícolas es necesario atender varias dimensiones. No es posible abordarlos solamente como una estrategia energética o un nuevo rubro exportador. Las implicaciones para el desarrollo agropecuario, las condiciones sociales y ambientales de cada nación, son enormes, y por lo tanto esos aspectos deben ser tenidos en cuenta.

Pero hasta ahora han prevalecidos análisis sectoriales, desde compartimientos estancos ensimismados en las preocupaciones económicas y comerciales. Ese reduccionismo se ha roto, en parte, por el debate sobre los posibles conflictos con la obtención de alimentos, pero otros temas, como los impactos ambientales, todavía no reciben la atención que merecen. En ese sentido, la FAO acierta cuando advierte que las “políticas en biocombustibles no pueden ser manejadas satisfactoriamente por fuera de los marcos de políticas y regulación general del sector agrícola, y no pueden ser abordadas por fuera de la agricultura” (CA FAO, 2007).

Por lo tanto los análisis sobre los agrocombustibles deben ser abarcadores, y siempre deben incorporar aspectos claves del desarrollo rural, las estrategias de producción agroalimentaria y los efectos sobre el ambiente. Desde la mirada del desarrollo sostenible las metas son muy claras: lograr una buena calidad de vida en las familias rurales, erradicar la subnutrición, y asegurar altos niveles de calidad ambiental. Esto requiere evaluaciones transversales de mayor amplitud para comprender mejor los efectos y riesgos en juego, y un conjunto de acciones que permitan compensar y equilibrar los posibles impactos.

Pero también será necesario otro protagonismo estatal, renovado y enérgico, para asegurar acciones que sirvan a esas metas. Esto no pasa simplemente por contar con empresas públicas para el sector energía, sino en actuar dentro de la dinámica agrícola y energética, para salir de los reduccionismos que impone la marcha autónoma del mercado. El caso es particularmente urgente para el desarrollo rural, ya que ha sido una materia prácticamente olvidada en los debates sobre el desarrollo y en la gestión estatal.

La presencia de los agrocombustibles no invalida la necesidad de potenciar estrategias agropecuarias alternativas. No debe caerse en la ingenuidad que esos cultivos para energía resolverán los problemas rurales, y por lo tanto se deben seguir apoyando las experiencias en policultivos, procedimientos de bajo impacto y prácticas orgánicas. En especial se deben explorar mecanismos intermedios donde se puedan utilizar subproductos propios de prácticas diversificadas y en manos de pequeños y medianos agricultores.

La problemática de los agrocombustibles vuelve a poner sobre el tapete la necesidad de evitar enfoques sectoriales y reduccionistas. Una vez más queda en claro la persistente importancia de los enfoques basados en el desarrollo sostenible, por sus capacidades en trascender las miradas reduccionistas para pasar a enfoques abarcadores, sin olvidar las metas de calidad de vida y calidad ambiental.

INFORMACIONES ADICIONALES CLAES

Mantiene un sitio en Internet con informaciones seleccionadas y documentos sobre agrocombustibles. El sitio está disponible en: www.agrocombustibles.org El centro también mantiene un grupo de intercambio de información y noticias por medio del correo-e. La inscripción es gratuita y se puede realizar directamente desde el sitio web www.agrocombustibles.org

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Por: Gerardo Honty
Eduardo Gudynas

Los autores son investigadoresen el Centro Latino Americano de Ecología Social (CLAES).
Honty se especializa en temas de energía y cambio climático;
Gudynas aborda la temática de la sustentabilidad y el desarrollo rural.