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Publicado: 14/3/2014

Resultados evidenciados en un programa de reciclado de residuos domiciliarios en Quilmes (Argentina)

RESUMEN

La produccin de residuos slidos domiciliarios en mltiples distritos urbanos de Amrica Latina genera una problemtica ambiental apremiante y progresiva, asociada a la frecuente disposicin final en rellenos. La recuperacin de residuos resulta una alternativa relativamente ms apropiada en trminos de contaminacin y extraccin de recursos naturales. Orientado a ello, se desarroll un programa de reciclado en el distrito urbano de Quilmes, Provincia de Buenos Aires, Argentina.

Este trabajo analiza con base en la realizacin de entrevistas y de una encuesta sobre residuos slidos domiciliarios- las caractersticas, logros y obstculos del proceso transitado por el gobierno para alcanzar los objetivos del programa. Mostrar estos resultados es sustantivo para que nuevos distritos de la regin puedan repensar su gestin y avanzar con mayor xito sobre nuevos proyectos de tratamiento integral y responsable de los residuos domiciliarios.

Palabras Clave: Residuos, Ambiente, Polticas Pblicas, Reciclado, Actores.


1. INTRODUCCIN

La problemtica ambiental vigente en mltiples distritos urbanos de Latinoamrica es apremiante y creciente. Tal es el caso del distrito de Quilmes (Provincia de Buenos Aires, Argentina), un municipio con un crecimiento acelerado de su industria, que tambin ha venido creciendo en trminos demogrficos y cuya poblacin, a su vez, presenta patrones de consumo cada vez ms exigentes.

En particular, la produccin de residuos slidos domiciliarios resulta un tema crtico en Quilmes. En el distrito se generan aproximadamente 12 mil toneladas de residuos por mes.

Por otra parte, en trminos generales, la gestin de residuos en los pases en desarrollo suele ser tradicional y pobre orientada a la incineracin y al entierro indiscriminado-, afectando el ambiente y el bienestar de los hogares que all residen (Tadesse, 2009). Especficamente, as como ocurre en mltiples centros urbanos latinoamericanos, en el distrito de Quilmes ha dominado histricamente una gestin basada en los rellenos1 como destino final para todos los residuos producidos por los hogares. De acuerdo con la normativa vigente, as como con los usos y costumbres, en la Provincia de Buenos Aires, se suele denominar a estos predios como rellenos sanitarios. Sin embargo, resulta evidente que estos sitios no siempre cumplen en la prctica con los requisitos que esta acepcin debera implicar: tratarse de un mtodo de gestin de residuos que tiende a ser seguro para el suelo, las napas y el aire. Por lo general, en estos mal llamados rellenos sanitarios no se tiene buena impermeabilizacin y no se adelantan acciones para recuperacin de los predios, entre otras cosas.

Por lo tanto, no se advierten diferencias sustantivas entre los comnmente denominados vertederos y este tipo de rellenos sanitarios; por ello, de aqu en adelante se har referencia a estas instalaciones meramente como rellenos, para evitar malas interpretaciones en caso de tratarlos como rellenos sanitarios, o bien como vertederos.

El caso es que los rellenos ha venido generando contaminacin del aire, el suelo y los ecosistemas acuticos, incidiendo de manera negativa sobre la salud de los habitantes de la zona y sobre el ecosistema en general2. Asimismo, las prcticas de este tipo, frecuentemente han implicado una prdida de oportunidad de reinsertar o reciclar los residuos generados por los hogares en el sistema productivo como insumos, propiciando la innecesaria extraccin de nuevos recursos naturales para la produccin (van den Bergh, 2008); separar los residuos para su posterior reciclado resulta un comportamiento pro-ambiental con relacin a disponerlos en rellenos (Oliveira y Rosa, 2003 y Troschinetz y Mihelcic, 2009). Esto permite reducir tanto los niveles de contaminacin en muchos casos- como la extraccin de recursos naturales, respecto de las prcticas tradicionales. Sin embargo, la consolidacin de una gestin integral del manejo de residuos plantea la necesidad de implementar polticas activas, el reemplazo de procedimientos y/o tecnologas, as como ejecutar acciones que posibiliten nuevos comportamientos y actitudes ambientales (Brito y Pasquali, 2006).

En este sentido, desde 2008, el gobierno de Quilmes ha implementado un programa denominado Quilmes Recicla en un rea geogrfica de su territorio, para promover el reciclado. Este trabajo tiene por objetivo analizar los alcances y resultados de este programa a travs de su gestin y, a su vez, las limitaciones u obstculos a los que se ha enfrentado para alcanzar sus objetivos.

En la seccin que sigue se presenta la metodologa utilizada. Luego, en la tercera seccin se realiza un anlisis respecto del escenario y los actores involucrados en la cuestin de los residuos domiciliarios en Quilmes. Posteriormente, se describen las caractersticas del programa Quilmes Recicla, sus alcances y las dificultades evidenciadas. Finalmente, el trabajo cierra con un apartado de discusin y recomendaciones a futuro.


2. METODOLOGA


Se trabaj a partir de una triangulacin entre fuentes primarias que refieren al uso de tcnicas tanto cualitativas como cuantitativas, ms la consulta de fuentes secundarias. Especficamente, por un lado, a travs de la realizacin de un estudio de caso se desarroll un anlisis cualitativo amplio, que dio cuenta de la complejidad del problema bajo estudio. En este sentido, la investigacin se apoy en el desarrollo de entrevistas semi-estructuradas con integrantes del gobierno local, con expertos en la temtica de estudio (provenientes de distintas disciplinas), con recicladores informales, as como con vecinos del distrito.

Por otra parte, se implement una Encuesta sobre Residuos Slidos Domiciliarios de Quilmes (ERSDQ) entre abril y mayo de 2010, a travs de un acuerdo realizado entre la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos Aires, la Secretara de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nacin y la Secretara de Medio Ambiente, Higiene Urbana y Turismo de Quilmes.

Se trata de una encuesta probabilstica, representativa de la poblacin del distrito de 16 aos en adelante, que tambin es representativa de la poblacin del rea de implementacin del programa Quilmes Recicla.

Finalmente, con el anlisis de fuentes de informacin secundaria (documentos de programas pblicos, material cartogrfico y normativa) se complement y dio mayor rigurosidad al estudio realizado.


3. RESIDUOS DOMICILIARIOS EN QUILMES: ANLISIS DE SITUACIN Y ACTORES INVOLUCRADOS


En el distrito de Quilmes, con la urbanizacin y el crecimiento poblacional permanente -cuenta con 4.647 habitantes por km2, mientras que en el total de la Provincia de Buenos Aires residen 51 habitantes por km2-, se ha venido incrementando la produccin de residuos slidos domiciliarios. En consecuencia, se han agravado paulatinamente los efectos negativos derivados de la generacin de residuos, as como de su tratamiento inadecuado.

Los residuos domiciliarios en el municipio son por lo comn depositados en bolsas que agrupan distinto tipo de materiales de manera indiscriminada. Luego, estas bolsas son recolectadas por empresas contratadas por el gobierno municipal, mediante camiones que las compactan.

Posteriormente los residuos son depositados en predios estatales rellenos de la Coordinacin Ecolgica rea Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE)-.

Para el gobierno local, el tema del manejo de residuos es una cuestin significativa en trminos de presupuesto, debido a que implica un alto porcentaje destinado a recoleccin y disposicin final.

Sobre la base de datos extrados del presupuesto municipal aprobado para el ao 2009, el manejo de residuos insume aproximadamente el 30 por ciento del presupuesto total del municipio en recoleccin y en concepto de enterramiento de la basura. A esto se suma que, tal como ocurre a nivel mundial, la disposicin de residuos se vuelve cada vez ms costosa en las dcadas recientes, principalmente debido a la creciente demanda de tierras para otros propsitos y por el rechazo de residentes de diferentes reas a aceptar la instalacin de rellenos cerca de sus viviendas (Fullerton y Kinnaman, 1995).

Por otro lado, adems de su gran incidencia presupuestaria, el tema preocupa significativamente a los ciudadanos del distrito en trminos ambientales. Cierta evidencia de ello es que, a pesar de la vigencia de otras profundas y urgentes problemticas en esta esfera como, por ejemplo, las derivadas de la contaminacin industrial o de las inundaciones-, el tema del manejo de residuos domiciliarios y limpieza tuvo la mayor incidencia cuando en la ERSDQ se consult cules tres de una lista de diez temas ambientales debera ser una prioridad para el gobierno de Quilmes (Tabla 2.1).

Residuos
Tabla 3.1: Distribucin de declaraciones sobre prioridades ambientales en el distrito de Quilmes

Para interpretar esta informacin, cabe destacar que los rellenos a los que se lleva la mayora de los residuos producidos por los hogares del distrito no se encuentran dentro del municipio. En consecuencia, las preocupaciones por la temtica pueden deberse a distintos factores. En algunos casos se relacionan con la recoleccin domiciliaria y las condiciones de limpieza de las calles soslayando cuestiones vinculadas a la recuperacin de residuos. En otros casos podra deberse al valor de no uso de la calidad ambiental de ciertos territorios (se valora positivamente, por ejemplo, que otros agentes que viven cerca de los sitios de enterramiento puedan disfrutar de una relativamentebuena calidad ambiental en sus lugares de residencia) o a un valor de opcin de uso (aunque no se tenga residencia all, se valora la posibilidad futura de utilizar esos emplazamientos) atribuido a la calidad ambiental prevaleciente en terrenos externos al distrito. Por otra parte, la preocupacin por el tema podra responder a la existencia de una visin integral y sistmica del medio ambiente que permite inferir que los daos ambientales provocados por los rellenos, aunque ubicados a una distancia considerable, pueden afectar la calidad ambiental en general; al respecto un vecino del distrito (entrevistado) remarc: Algunos no se dan cuenta de que la basura se entierra all en los rellenos y despus nos sale por la canilla, porque se contaminan las napas. Asimismo, una mirada de este tipo podra considerar que la no utilizacin de los residuos como insumos para la produccin, tambin podra afectar el ambiente a travs de nuevos procesos de extraccin de recursos naturales.

Alternativamente, alguna gente podra estar preocupada por el manejo informal que se hace de algunos residuos.

Si bien gran parte de los residentes de Quilmes utiliza el mecanismo formal y sistemtico de manejo de residuos ofrecido por el gobierno y a pesar del amplio alcance de este sistema, no existe una cobertura completa por parte del servicio de recoleccin en todo el territorio. De manera que no todos los hogares estn incluidos en el sistema formal de manejo de residuos y, en consecuencia, ni siquiera los estndares mnimos de limpieza estn garantizados para toda la poblacin. As, emergen canales informales de disposicin de residuos que generan condiciones ambientales adversas, amenazan la calidad de vida de los habitantes y, a su vez, presionan sobre los sistemas de salud y de control de plagas municipales. En algunos de estos casos ocurre que, como la tenencia de algunas tierras es ilegal y las viviendas estn ubicadas en reas que han sido ambientalmente declaradas no aptas para la vida humana, la recoleccin de residuos no es legalmente factible.

En otras reas, el emplazamiento no planificado de viviendas ha resultado en una configuracin urbana con calles inaccesibles para los camiones recolectores. Tambin existen denuncias por parte de la poblacin respecto a que los camiones actualmente no cumplen con el servicio previsto de recoleccin, incluso en algunos casos en los que estn habilitados para hacerlo. En el distrito de Quilmes, de acuerdo con datos del Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas del ao 2001, un 5 por ciento de la poblacin del distrito habitaba en segmentos sin recoleccin regular de residuos (de al menos 2 veces por semana) en ese momento. Sin embargo, en las entrevistas surgi que en el ltimo ao se percibe la existencia de desmejoras en este sentido. Esto ha producido, como corolario, que otras modalidades suplementarias de disposicin de residuos operen en la prctica. En algunos casos la poblacin que reside cerca de arroyos contaminados con residuos industriales y domiciliarios- decide disponer sus residuos all. Otros queman o entierran sus residuos indiscriminadamente, o los arrojan en basurales a cielo abierto.

Por otra parte, miembros de muchos hogares han decidido separar voluntariamente parte de sus residuos y darle ciertos materiales a recicladores informales para su venta en mercados privados.

De acuerdo con la ERSDQ, aproximadamente el 69 por ciento de la poblacin del distrito ha separado alguna vez sus residuos. Al respecto, mediante entrevistas cualitativas se percibi que muchos de quienes han separado alguna vez sus residuos lo han hecho por altruismo sin motivaciones vinculadas con lo ambiental. Tales conductas (altruistas) de separacin, en la mayora de los casos parecieran haber tenido origen en la crisis econmica argentina de 2001, cuando un alto nmero de desempleados encontraron en los residuos un modo de manutencin y, entonces, muchos ciudadanos se vieron motivados a colaborar con ellos. Sin embargo, una vez superada la recesin econmica, tal conducta de separacin desapareci en la mayora de los casos.

En contraste, hay quienes nunca participaron en tales actividades de separacin de residuos. Entre quienes declararon nunca haber separado sus residuos, de acuerdo con la ERSDQ, la mayor proporcin (el 46%) mencion desconocer por qu sera pertinente separarlos. Un 21 por ciento manifest que no separaba sus residuos porque existe una poltica ambiental inadecuada (subrayndose el hecho de que los camiones vuelven a juntar los residuos que se separan). Un 20 por ciento manifest falta de inters por el tema. Otros motivos mencionados en proporciones sustantivamente menores han sido la falta de tiempo, que le disgusta hacerlo, falta de espacio, que genera suciedad, que no le corresponde, para ahorrar en bolsas, porque los perros sueltos rompen las bolsas atrayendo plagas-, porque nunca se lo propusieron y porque genera pocos residuos.

Se observa entonces que, en trminos generales, la prctica de separacin de (algunos) materiales, para su reciclado, ha estado regida por decisiones de individuos operando aisladamente y guiados, sobre todo, por la motivacin de colaborar con un nmero significativo de recicladores urbanos (o cartoneros), quienes encontraron un modo (informal) de empleo ante la exclusin econmico-social que han enfrentado. Lo que vale la pena destacar al respecto es que, en consecuencia, estas prcticas ambientalmente amigables (de reciclado) por parte de los hogares, han estado guiadas por las fuerzas de los mercados de aquellos materiales que han generado cierta magnitud de rentabilidades al ser utilizados como insumos en la produccin de nuevos bienes. En cambio, la ausencia histrica de un estado coordinador y promotor de prcticas de manejo de residuos integrales y sustentables parece contribuir a explicar porqu la mayora de los residuos en cuanto a materiales y volumen- contina hoy siendo canalizada mediante los mecanismos tradicionales.

Por otro lado, los hogares del distrito son heterogneos, tanto en sus caractersticas socio-econmicas, en cuanto a la cercana a distintas problemticas ambientales, respecto de los conocimientos adquiridos vinculados a lo ambiental y en sus preocupaciones. Todo esto configura un escenario en el que, aunque existen casos en los que la ciudadana reclama polticas integrales de residuos orientadas al reciclado, tambin existen otros casos de despreocupacin respecto de la cuestin de los residuos o de una exclusiva preocupacin por la limpieza. Este escenario complejo, caracterizado por la existencia de contradicciones dentro y entre sectores, determina distinto tipo de vnculos entre gobierno y ciudadanos. Mltiples historias y situaciones parecen configurar dismiles niveles de confianza en que el gobierno lleve a cabo una poltica adecuada de residuos, as como una caracterizacin cualitativa distinta de tal confianza.

Aquellos sectores que carecen de los servicios bsicos de recoleccin y limpieza, a menudo tienen una actitud de desconfianza respecto a que el gobierno desarrolle una poltica de residuos satisfactoria. Algo similar parece ocurrir con aquellos que han sido histricamente afectados por casos de contaminacin no resueltos por las polticas de varios gobiernos subsecuentes. Por ejemplo, entre quienes han sufrido los efectos de los basurales a cielo abierto, de las plantas de acopio de residuos instaladas en condiciones precarias o de las quemas ubicadas en las inmediaciones de sus viviendas.

Tambin pueden incluirse, como casos similares, los de aquellos hogares que sufren problemas de contaminacin no derivados de los residuos slidos domiciliarios: las viviendas que padecen las emisiones txicas generadas por firmas que operan en sus inmediaciones o aquellas instaladas sobre una mancha de hidrocarburos provocada aos atrs por un derrame de una compaa petrolera.

De todos modos, no debera ignorarse que entre aquellos que han sufrido histricamente tales circunstancias crticas asociadas a casos de contaminacin segn se advirti en las entrevistas realizadas y en la informacin obtenida a travs de la ERSDQ-, existe gente que manifiesta que confa (en diferentes grados, en distintos casos) en que el gobierno realice un manejo adecuado de los residuos. Probablemente esto se deba a que, en este contexto, desde el ao 2008, algunos funcionarios del gobierno municipal han expresado su voluntad de sustituir progresivamente las polticas de gestin de residuos prevalecientes por otras ms sostenibles y a que, en ese mismo ao, desde el mbito gubernamental se ha comenzado a gestionar el programa Quilmes Recicla en un rea reducida del municipio.


4. EL PROGRAMA QUILMES RECICLA

El programa Quilmes Recicla es una iniciativa de la Secretara de Medio Ambiente, Higiene Urbana y Turismo del Municipio de Quilmes. Est en funcionamiento desde el ao 2008 en un rea de la localidad de Don Bosco que comprende aproximadamente 2500 viviendas. La localidad de Don Bosco es predominantemente residencial, con dos sectores poblacionales muy contrapuestos: una parte importante de su superficie est ocupada por la Villa de Emergencia Itat con residentes de ingresos bajos y, por otra parte, posee un rea residencial correspondiente a estratos de ingresos medios (CEPAL, 1999) en la que se empez a implementar el programa Quilmes Recicla.

El programa est orientado a la separacin de residuos domiciliarios en origen de manera voluntaria y sin incentivos econmicos- por parte de las familias para su posterior reciclado o reutilizacin y se formul bajo los siguientes objetivos:

  • Disminuir la contaminacin y la degradacin del Medio Ambiente.
  • Colaborar con la limpieza del Municipio
  • Reutilizar los residuos de acuerdo al concepto Basura = Materia Prima.
  • Crear empleo desarrollando una actividad til.
  • Facilitar el trabajo del reciclador urbano (o cartonero).

En el diseo del proyecto Quilmes Recicla se estim que en el rea prevista para su implementacin se generaban (en el ao 2008) 15 toneladas de residuos diarios, en promedio. De los mismos, se evalu inicialmente que terminaran administrndose bajo el programa de reciclado 1700 kilos diarios aproximadamente. Cabe destacar en este punto, que el programa se orienta al destino de los residuos secos (cartn, papel, plsticos, latas, aerosoles, tetrapack, etc.), en tanto los residuos hmedos (pauelos usados, restos de vegetales, flores, etc.), que ocupan una gran proporcin del total de los residuos generados, requieren de otro tipo de manejo y tratamiento no abordado por el programa en su etapa inicial.

Para ello, se gener difusin y se promovi la cooperacin ciudadana, a travs de la interaccin con organizaciones barriales que participaron en su diseo, en instancias previas, y colaboraron con la convocatoria. Asimismo, los recicladores urbanos contratados realizaron un trabajo de interaccin con los vecinos puerta a puerta, informando acerca de los beneficios ambientales de hacerlo y solicitando su compromiso. As, el programa solicit cooperacin de la ciudadana residente en el rea de implementacin del programa, para separar sus residuos en secos y hmedos. A partir de la puesta en marcha del programa, los residuos secos son retirados del domicilio dos veces por semana por un reciclador debidamente identificado, en un horario especfico y en los das correspondientes a cada una de las tres zonas en las que fueron divididas las 120 manzanas que participan del programa.

El municipio provee a los vecinos de bolsas verdes de manera gratuita para almacenar sus residuos secos, los cuales, luego, son recolectados casa por casa y llevados posteriormente a un predio, en donde se realiza una seleccin y separacin para su posterior reciclado. Los residuos hmedos, por el momento, siguen siendo retirados de la manera convencional por la empresa concesionaria del servicio de recoleccin urbana, en los horarios en los que habitualmente lo vena haciendo y su destino final son los rellenos a los que tambin se llevan todos los residuos del resto de los hogares.

El personal que trabaja en el programa se compone de aproximadamente seis recolectores (el nmero vara en funcin de las necesidades de recoleccin y de las dificultades propias del da a da de la gestin). Tambin existe un chofer de camin contratado por el Municipio y dos encargados de hacer la estiba (ubicar los residuos en el camin para que ocupen el menor espacio posible).


5. ALCANCES DEL PROGRAMA


Para evaluar los alcances, los resultados y la evolucin que ha tenido el programa a partir de su implementacin, cabe preguntarse Qu cobertura ha tenido? Qu porcentaje de la poblacin del rea de implementacin participa del mismo? Ha podido incrementar el volumen de residuos secos gestionados? Qu confianza tiene la poblacin del rea de implementacin del programa en el manejo de residuos que ejerce el gobierno? Difiere tal confianza de manera significativa, respecto de los niveles evidenciados en otras reas del distrito en donde el programa no se ejecuta? Si bien el programa no cuenta con un sistema de evaluacin y monitoreo sistemtico de su funcionamiento, en este apartado se presentan resultados que surgen a partir del procesamiento de los datos obtenidos en la ERSDQ. Segn esta fuente de informacin:

  • Del total de la muestra del distrito, un 40 por ciento declar conocer el programa Quilmes Recicla y, dentro del rea de Don Bosco -en donde se aplica el programa-el porcentaje de gente que manifest conocerlo es del 88 por ciento.
  • En la zona en la que se implementa el programa, la mayor parte de la poblacin encuestada participa o ha participado del mismo. De quienes declararon conocer su existencia un 84 por ciento participa o particip. De ellos, un 73 por ciento continuaba participando al momento de la realizacin de la encuesta.
  • Entre quienes declararon estar participando del Quilmes Recicla, el 91 por ciento ha manifestado separar ms residuos que antes (o bien porque previamente no separaban, o bien porque separaban y ahora lo hacen en mayor cantidad y/o variedad). Especficamente, un 52 por ciento de la gente que participa del programa declar haber empezado a separar a partir del mismo, mientras que el 48 por ciento restante ya separaba residuos antes.
  • El programa, adems, parece haber incidido en la confianza que tiene la poblacin respecto de que el municipio lleve a cabo un manejo adecuado de residuos. Se advierte que quienes residen en el rea de Don Bosco, en donde se implementa el programa Quilmes Recicla, manifiestan mayores niveles de confianza que quienes residen en el resto del distrito.
  • En particular, mientras que dentro del rea de implementacin del programa tal confianzaes positiva en el 72 por ciento de los casos (entre muchsima y un poco de confianza en una escala de Likert que abarca las categoras: muchsima, bastante, un poco, casi nada, nada), en el resto del municipio tales niveles de confianza se reducen al 51 por ciento de los casos.
  • Esto resulta en s mismo importante debido a que la existencia de mayores niveles de confianza en una gestin municipal de residuos, adems de generar mejoras en trminos de gobernabilidad, suele legitimar este tipo de medidas, pudiendo contribuir a promover y/o sostener la cooperacin de la ciudadana, as como el compromiso del gobierno.

6. DIFICULTADES EVIDENCIADAS

Mientras que los funcionarios del rea han declarado que quieren extender el programa Quilmes Recicla a todo el territorio y estn examinando sobre qu barrios avanzar, an no ha habido progresos al respecto. Algunas dificultades prevalecen en el barrio de Don Bosco, en donde el programa comenz. Las exigencias en trminos de gestin y liderazgo que requiere un programa orientado a la separacin de residuos en origen para su reciclado parecen haber resultado grandes desafos an por resolverse para el gobierno.

La sistematizacin de un programa de este tipo a gran escala requiere del desarrollo de un sofisticado esquema de manejo de recursos humanos, fsicos y presupuestarios que an no se ha logrado. Por una parte, las entrevistas realizadas con funcionarios de gobierno sugieren que no se ha conseguido personal con las capacidades en trminos de conocimientos y liderazgo necesarias para desarrollar, organizar y sostener un programa de este tipo. Por otro lado, tampoco se ha logrado disponer de un espacio fsico permanente en el que los residuos secos puedan separarse para su posterior venta. En este sentido, el programa ha transitado entre galpones y terrenos cedidos de manera transitoria, implicando mltiples gestiones para poderse mantener y entorpeciendo una tarea que podra desenvolverse de manera ms fluida y sencilla.

Por otra parte, se han advertido ciertas deficiencias en la gestin, en tanto que un 11 por ciento de la poblacin del rea de implementacin comenz a participar del programa y luego lo abandon. Los motivos que se declararon para dejar de participar, han sido principalmente: no pasaron ms a retirar los residuos y se me junt la basura, no dejaron ms bolsas y, en menor medida, no pasan cuando dicen.

A su vez, si bien de acuerdo con la ERSDQ un 87 por ciento de la poblacin del distrito se manifest dispuesto a separar sus residuos en bolsas (si el municipio lo solicitara), slo el 70 por ciento se mostr dispuesto a aceptar la instalacin de plantas de separacin y tratamiento de residuos en las cercanas de sus viviendas. Este porcentaje, de acuerdo con lo expresado por funcionarios del distrito, si bien es elevado, implicara la posibilidad de un alto nivel de conflictividad social, si se considera lo ocurrido con otros antecedentes con niveles de rechazo similares.

Adems, pueden destacarse efectos negativos que se han advertido a partir de la implementacin del programa. Algunos grupos de recicladores urbanos manifiestan haber sido expropiados de su fuente de trabajo con la puesta en funcionamiento del Quilmes Recicla. Se trata de un grupo de personas que argumentan que, con anterioridad a la implementacin del programa por parte del gobierno, recolectaba materiales secos en el rea de Don Bosco y, adems, se adjudican el trabajo de concientizacin y educacin ambiental realizado con ese sector de la poblacin que hoy participa del Quilmes Recicla. El gobierno municipal, en este aspecto, no ha logrado incluir a estos sectores en el programa propuesto, desaprovechando su experiencia y disponibilidad. Esto, en s mismo, ha generado conflictos (discusiones e incluso, amenazas) entre grupos de recicladores, as como entre empleados de gobierno y recicladores.

En otro plano, miembros del gobierno implcita o explcitamente defienden el status quo, llmese, la retencin de las prcticas tradicionales. Esto es el resultado, por un lado, de cierta falta de conocimiento en algunos casos- respecto de las implicaciones que tendra la utilizacin de sistemas alternativos de gestin de residuos. En otros casos, es consecuencia de ciertos intereses, o bien de estrategias concretas o de las percepciones acerca de las posibilidades de xito de las polticas alternativas.

Al respecto, en una entrevista, un funcionario manifest que la basura es un instrumento importante de legitimacin gubernamental. En este sentido, la posible desactivacin del sistema de recoleccin y disposicin de residuos vigente resulta una amenaza para el gran nmero de trabajadores del mbito de la recoleccin y disposicin final de residuos que estn organizados y, ante el menor signo de alarma, hacen pblicas sus protestas en contra del gobierno y hace peligrar el servicio de recoleccin. Entonces, en un primer momento, los vecinos podran apoyar la instalacin de un sistema de recoleccin diferenciada orientada al reciclado, lo cual repercute en una imagen positiva de las autoridades; sin embargo, si esto implica conflictos gremiales que deriven en la acumulacin de basura en las calles y veredas del distrito a lo largo de das, las protestas de la ciudadana pueden convertirse en un boomerang en contra del gobierno.

Asociado a esto, al inicio de su gestin las autoridades de Quilmes manifestaron la voluntad de municipalizar gradualmente el sistema de recoleccin de residuos bajo el argumento de que le permitira manejar de manera ms autnoma el proceso de recoleccin y le dara una mayor flexibilidad para instrumentar la recoleccin diferenciada en todo el territorio del distrito; sin embargo, conflictos de ndole gremial, as como la escasa capacidad por parte del municipio de hacerse cargo de esta gestin, impidieron avanzar en este proceso. Por eso, en el ao 2010, cuando se venca el contrato de recoleccin con las empresas recolectoras tradicionales, no se ampli Quilmes recicla sino que se dio la inmediata recontratacin, dando continuidad a la tercerizacin del servicio y a la gestin de la mayor parte de los residuos excepto los incluidos en el Quilmes Recicla- a travs de los mecanismos convencionales de compactacin de la basura y disposicin indiferenciada en rellenos.

Otro inconveniente enfrentado por el programa ha sido que, frecuentemente, otras prioridades han excedido la capacidad del gobierno de desarrollar polticas sustentables e integrales de manejo de residuos en todo el distrito. Por ejemplo, funcionarios clave del gobierno han privilegiado la construccin de redes de agua corriente y cloacas para aquellos hogares que permanecan excluidos de este sistema de servicios. Asimismo, existen emergencias ambientales que el gobierno han priorizado atender. Por ejemplo, aquellas derivadas de eventos repetidos de inundaciones y evacuaciones. A esto se suman diversos casos en los que se ha resuelto atender emergencias vinculadas a las condiciones de alta vulnerabilidad social en las que vive parte de la poblacin del distrito.

Por otra parte, en la esfera legal, desde 1978 Quilmes ha regido su manejo de residuos a travs de una normativa (el Decreto-Ley CEAMSE N 9111) que obligaba al municipio a entregar en rellenos todos sus residuos domiciliarios. Luego, en diciembre de 2006, la normativa fue modificada (con la sancin de la Ley Integral de Residuos N 13.592 de la Provincia de Buenos Aires), dando lugar a los municipios para implementar proyectos de reciclado. Sin embargo, actualmente existe cierto debate legal en torno a esta cuestin, debido a que los plazos para proponer alternativas de gestin de residuos han caducado. Por lo tanto, las autoridades enfrentan cierta incertidumbre respecto de las consecuencias legales implicadas en la posible generalizacin de un programa de reciclado.

Tambin, en relacin al plano legal, funcionarios entrevistados han manifestado que una poltica generalizada de reciclado requerira de la sancin de una adecuada ley de envases que atene los costos pblicos de la gestin de los residuos. Una normativa de este tipo, se argument, permitira que el sector privado internalice los costos de la disposicin final de los envases que produce. Esto, por un lado, incentivara al sector privado a reducir el volumen de envases que genera mientras que, por otra parte, reducira la incidencia presupuestaria del tratamiento de residuos en las cuentas pblicas.

Finalmente, la introduccin de nuevos programas ambientales suele, adems, resultar compleja debido a que son transversales a distintos sectores de gobierno -salud, educacin, desarrollo social, etc.- (Mendes, 2008).


7. DISCUSIN Y RECOMENDACIONES

La problemtica ambiental que se deriva del manejo tradicional de los residuos en Quilmes, as como en mltiples casos argentinos y latinoamericanos, es crtica. El entierro indiscriminado de residuos afecta negativamente el ambiente, la salud de algunos habitantes y resulta una carga creciente para las cuentas pblicas, por costos prohibitivos, entre otras cosas. En consecuencia, cabe reflexionar al respecto e idear medidas orientadas a contrarrestar esta tendencia.

Este trabajo, en particular, da cuenta de un estudio de caso que puede contribuir en este sentido, para generar recomendaciones tendentes a evitar obstculos ya transitados en la prctica de un programa de reciclado, y promover aquellos canales que han resultado exitosos. En particular, se consider la experiencia del programa Quilmes Recicla, una iniciativa en pleno funcionamiento que ha comenzado a desarrollar a pequea escala- acciones orientadas a la recuperacin de residuos domiciliarios.

Con respecto a elementos por considerar para nuevas experiencias de gestin de residuos orientadas al reciclado, cabe mencionar factores que han generado buenos resultados. Por una parte, el formato del programa Quilmes Recicla, lo que incluye el dispositivo de recoleccin y educacin ambiental realizado puerta a puerta por los recicladores y la participacin en su diseo por organizaciones de la sociedad civil, entre otras cosas mencionadas anteriormente. Por otra parte, sus condiciones de implementacin, subrayando la preocupacin significativa por el tema, en trminos ambientales, de los ciudadanos del distrito.

Se considera que los alcances del programa son alentadores, si se observa la alta cooperacin por parte de la ciudadana y que el volumen de residuos secos recolectado, as como la diversidad de materiales que la gente separa para su posterior reciclado, ha ido en aumento. En particular, a diferencia de muchos pases desarrollados, -en donde se generan exenciones impositivas u otros beneficios asociados a la separacin de residuos en origen-, resulta sumamente interesante que este programa de adhesin voluntaria y sin incentivos econmicos, haya tenido xito. Esto es otro aliciente que sirve como antecedente para que municipios con escasos recursos presupuestarios consideren la posibilidad de aplicar este tipo de programas.

A su vez, el programa parece haber mejorado la percepcin ciudadana sobre la capacidad del gobierno para llevar a cabo una buena gestin de residuos. Esto es en s mismo muy importante, debido a que mayores niveles de confianza legitiman este tipo de medidas y pueden generar una retroalimentacin virtuosa, al promover la cooperacin de la ciudadana as como el compromiso del gobierno con el tema.

Por otra parte, este trabajo evidenci que es definitivamente necesaria la coordinacin pblica como la lograda en el rea de implementacin del Quilmes Recicla- respecto de las acciones de los ciudadanos. Una coordinacin efectiva puede ser crucial para resolver distinto tipo de dilemas de accin colectiva, as como para generar beneficios sociales en donde los incentivos de los mercados y las acciones individuales no alcanzan para canalizar adecuadamente los residuos que se producen.
Incluso, la coordinacin pblica en la separacin podra volver rentable el reciclado de algunos materiales cuya reinsercin en el proceso productivo se encarecera, si los mismos no son tratados adecuadamente en origen.

Ahora bien, pese a estos resultados alentadores, tambin existen algunas instancias o cuestiones que han resultado conflictivas y/o crticas en este caso de estudio, as como reflexiones que se derivan de las entrevistas y encuestas realizadas. Sobre ellas vale la pena hacer hincapi, de cara a futuras aplicaciones de programas similares, en trminos de recomendaciones. Por un lado, la adopcin de un sistema de manejo integral de residuos orientado a la recuperacin de materiales no debe perder de vista la relevancia en trminos de percepciones, pero tambin en cuanto a las consecuencias sobre la salud humana y la de los ecosistemas- de sostener, e incluso a veces mejorar, las condiciones de limpieza e higiene urbana que manejaban los programas de gestin de residuos preexistentes. Al respecto, debe garantizarse la recoleccin sistemtica de residuos en todo el territorio.

En este plano, se debe garantizar el sistema formal de gestin y recoleccin de residuos para todos.

Esto, adems de generar condiciones de equidad socio-ambiental, evita que surjan canales de manejo informal de los residuos y promueve condiciones de limpieza y salubridad apropiadas, a la vez que reduce la presin sobre el sistema de salud y el control de plagas. Para ello, por un lado, deben planificarse y monitorearse los dispositivos sistemticos de limpieza y recoleccin en donde son factibles. Por otra parte, deben generarse mecanismos alternativos pertinentes para la recoleccin en aquellos sitios con mayores restricciones (generalmente asentamientos informales con escasa o nula planificacin urbana, en donde el acceso de camiones no es posible).

Otro elemento que contribuye con la generacin de condiciones de equidad socio-ambiental como las mencionadas, es la distribucin uniforme, en el territorio, de dispositivos de disposicin y tratamiento, de tal manera que se evite que toda la carga se ubique en un slo punto geogrfico.

Al respecto, sera deseable que la gestin de residuos se realice al nivel ms local posible. A su vez, el tratamiento local de los residuos tiene la ventaja adicional adems de la generacin de las mencionadas condiciones de equidad- de reducir los costos y la contaminacin ambiental generada por el transporte de residuos. Por otra parte, la gestin local de los residuos sirve para promover el compromiso de la poblacin a hacerse cargo de sus propios residuos y evitar la conflictividad social derivada de la importacin de residuos no deseados desde territorios ajenos.

En un plano ms, la dinmica del programa analizado permite aseverar que resulta importante, en la etapa del diseo del programa, determinar qu predios se utilizarn para la instalacin de puntos verdes, plantas de tratamiento, plantas de separacin y de disposicin de residuos. La disponibilidad de tales instalaciones a largo plazo debera estar garantizada con antelacin a la puesta en marcha del programa. Esto resulta fundamental, en tanto genera certidumbre, simplifica la dinmica del accionar y, a su vez, se anticipa a la aparicin de potenciales conflictos derivados de la necesidad de generar acuerdos y renegociaciones con los responsables de distintos espacios fsicos, los cuales podran derivar en costos crecientes para el programa. Si se considera que el cierre y la puesta en marcha de nuevos predios resultan altamente costosas, sera deseable, en este sentido, disponer de predios pblicos para este tipo de tareas, o bien, en segunda instancia, generar acuerdos por perodos prolongados con el sector privado para garantizar cierta estabilidad en este aspecto.

Con respecto a la operacionalizacin del sistema de recoleccin de residuos, por su parte, deberan evitarse algunas deficiencias organizativas advertidas en el programa Quilmes Recicla, que han derivado en el abandono de prcticas de separacin en origen por parte de algunos hogares.

Al respecto, resulta fundamental lograr la constitucin de equipos de trabajo liderados por actores con capacidades desarrolladas en trminos de conocimientos, as como con un alto compromiso y sensibilidad con la iniciativa propuesta. Encontrar lderes motivados que conduzcan y sostengan a los equipos de recuperadores urbanos resulta importante, en tanto la gestin cotidiana de un programa de este tipo tiene la particularidad de padecer mltiples contingencias que deben ser resueltas de inmediato, con flexibilidad y gran dinamismo.

Asimismo, Quilmes Recicla ha tenido falencias en tanto no logr incorporar como fuerza de trabajo a aquellos grupos de recicladores que previamente trabajaban en su rea geogrfica de implementacin. En este sentido es importante, a la hora de definir la contratacin de personal, contemplar la preexistencia de actores que se ocupan del tema en el territorio. Especficamente, la prevalencia de recicladores urbanos que ya operan en el lugar debe pensarse no como obstculo, sino como capacidad disponible para gestionar el programa, en tanto cuentan con experiencia, conocimientos y lazos ya establecidos con los vecinos, y con firmas que adquieren los materiales para su reincorporacin a los procesos productivos. Lograr esto, adems, permite preservar y formalizar la fuente de empleo de trabajadores que, hasta el momento, prestaban un servicio ambiental bajo condiciones que por lo general son de absoluta precariedad. Asimismo, su incorporacin permite evitar futuros conflictos con estos sectores sociales.

A esto se aade la necesidad de claridad en la esfera legal. En el caso del programa analizado se advirti cierto debate vinculado a la compatibilidad de la normativa vigente con la posibilidad de implementar nuevas prcticas de manejo de residuos y a la necesidad de crear nueva legislacin al respecto. Las contradicciones o la falta de definiciones acerca de las reglas que operan en este mbito podran, en cierto modo, resultar en otros factores que restrinjan el desarrollo adecuado de un programa de recuperacin de materiales. Adems, la legislacin no debera dar margen para que operen mecanismos de gestin no deseados. As mismo, en el plano legal, la puesta en vigencia de una ley de envases adecuada tendera a reducir los costos pblicos de una poltica integral de manejo de residuos y a desincentivar la generacin de tales residuos.
Por otra parte, a fin de incentivar la cooperacin de la ciudadana en la instancia de separacin en origen, resulta importante promover confianza en que el programa de manejo de residuos implementado por el gobierno se realizar de manera adecuada y generar seales que indiquen que este ser sostenible en el tiempo. En este sentido, asimismo, es importante prever cmo actuar el programa ante ciertas situaciones y advertir a los vecinos al respecto, as como sostener los compromisos asumidos con ellos (por ejemplo, entregar bolsas si se manifest que esto se realizara, concurrir a los hogares en los das pautados, explicar cmo se actuar en caso de contingencias como das de lluvia, etc.). Esto evitara que se deteriore el vnculo con los mismos y la posible disrupcin de su cooperacin con el programa; incluso, cabe evaluar la pertinencia de asumir tales compromisos por parte del programa. En particular, ante presupuestos sumamente restrictivos, en donde se estima probable el incumplimiento de los mismos, sera recomendable evitar tales responsabilidades. De otro modo, cualquier discontinuidad debera comunicarse y explicarse con los fundamentos adecuados, asumiendo los costos asociados en trminos de confiabilidad.

En cualquier caso, la mayor transparencia y la publicacin de las polticas pblicas deben contribuir con la generacin de confianza y la cooperacin. Por ejemplo, la publicacin acerca del recorrido de los camiones, del transporte por separado de los residuos y sobre dnde se disponen o a dnde derivan estos, puede ser un modo de lograr la confiabilidad en la gestin. Tambin los procesos de educacin ambiental, motivacin, sensibilizacin y concientizacin, as como la promocin de mecanismos de participacin pblica (a travs de organizaciones de la sociedad civil, de instituciones educativas, etc.) en los procesos de decisiones, podran resultar cruciales en este sentido.

Asimismo, la confianza en que el gobierno est operando de forma adecuada (por ejemplo, sin emitir contaminantes que afecten la salud, en sus operaciones), dar crdito al mismo para emprender acciones con cierto grado de libertad y una menor conflictividad social, derivada de la posible resistencia al cambio por parte de los ciudadanos muchas veces vinculada a ciertos antecedentes de malas prcticas en cuanto a la instalacin de estructuras edilicias vinculadas al manejo de residuos. Al respecto, cabe considerar que la adopcin de nuevos formatos para el manejo de residuos requiere de la aceptabilidad por parte de la poblacin, no slo del programa de recoleccin diferenciada, sino tambin de otras instancias vinculadas al tratamiento de los residuos. Por ejemplo, para llevar a cabo una poltica de este tipo, es necesario, adems de la cooperacin en la separacin, un importante aval para la radicacin de las mencionadas plantas de separacin y tratamiento de residuos.

Tambin, con respecto al vnculo con el ciudadano, deberan definirse los mecanismos de manejo de residuos recomendados para el hogar. En particular, dado que para algunos la utilizacin de bolsas es un obstculo para la separacin o bien algo no deseado por su potencial contaminacin-, podran proponerse modalidades alternativas. Especialmente, para el manejo de residuos secos en el hogar, por ejemplo, el programa podra facilitar su disposicin directa en cestos y su posterior depsito en contenedores vecinales externos a los hogares. Tambin es importante la realizacin de diagnsticos peridicos acerca del funcionamiento del programa, incorporando la opinin de trabajadores y vecinos. Asimismo, es fundamental la capacitacin ciudadana respecto de las implicancias de enterrar los residuos, quemarlos y/o arrojarlos en cursos de aguas. Esto alentara el apoyo de polticas de gestin de residuos orientadas a la recuperacin de materiales y, a su vez, evitara conductas ambientalmente no deseables que segn se ha advertido- se efectan muchas veces debido a la falta de conocimientos y/o sensibilizacin.

Por su parte, suele ser virtuosa la interaccin del programa con otras reas de gobierno. Por ejemplo, pueden resultar beneficiosas las acciones coordinadas con instituciones educativas, un buen canal para la generacin de actividades de educacin ambiental, as como para la creacin de vnculos entre la comunidad y los recicladores que trabajan en el programa.

Tambin es relevante examinar el comportamiento de diversos actores involucrados en las prcticas asociadas al manejo de residuos. En el caso analizado se advierte que algunos actores se muestran despreocupados respecto del tema, otros reclaman polticas orientadas exclusivamente a la limpieza, otros demandan polticas integrales de manejo de residuos donde el impacto ambiental de tal manejo sea tomado en cuenta en profundidad y, otros, buscan medidas orientadas a sostener el status quo. En consecuencia, resulta uno de los desafos ms importante para sostener un programa de este tipo, la adhesin de los actores que hoy muestran resistencia al cambio.

Entre residentes del distrito, funcionarios de gobierno y trabajadores vinculados a la gestin de los residuos, se hace evidente la existencia de acuerdos y desacuerdos. Se advierten distintas perspectivas, capacidades diversas en trminos de conocimientos y poder, diferentes prioridades dependiendo de la ubicacin en la que se encuentra cada actor en el entramado de relaciones, intereses en conflicto y que estos actores son parte de una compleja red de vnculos que los afecta y los influye. En particular, la defensa del status quo reiteradamente se sostiene desde lo discursivo aunque nunca remitindose a posibles intereses econmicos en juego- haciendo referencia a que la adopcin de nuevos formatos se presenta como una amenaza hacia las fuentes de empleo de quienes trabajan en actividades asociadas a las prcticas tradicionales.

En este sentido, la generacin de intereses y objetivos comunes con las estructuras sindicales resulta indispensable. El fracaso en este sentido podra derivar en un enfrentamiento no deseado con actores que se ocupan de la recoleccin y el enterramiento de residuos, de tal manera que una confrontacin de este tipo requiere de la capacidad, por parte del municipio, de hacerse cargo de gestionar los residuos de manera inmediata, ante la probable explosin de conflictos y la interrupcin de los servicios sistemticos de recoleccin. En cambio, cabe contemplar en el diseo del programa la generacin de consensos con el sector sindical, a fin de sostener las fuentes de empleo actuales e, incluso, buscando promover la generacin de nuevos empleos verdes en las plantas de separacin de residuos y en industrias asociadas al reciclado. As mismo con relacin a los actores involucrados, un tema no menos complejo de resolver es el de la necesidad de generar cohesin hacia el interior del sector pblico respecto de lo imprescindible de generar cambios drsticos en las prcticas vigentes de manejo de residuos. Tanto la falta de informacin, la ausencia de directivas claras desde los estratos superiores de gobierno derivada de otras prioridades ambientales o sociales, de una comunicacin deficiente, o bien, de la falta de conocimientos al respecto-, como la existencia de intereses en juego, podran jugar en contra en este sentido. Los acuerdos y la cooperacin intra-gubernamental facilitaran la dinmica de la gestin, en tanto fluiran los recursos fsicos y financieros hacia el programa, se evitaran distinto tipo de trabas y se dara un impulso sustantivo orientado a su implementacin.

Para promover alternativas de manejo de residuos ambientalmente ms amigables y econmicamente viables resulta necesario, adems de orientar los esfuerzos hacia una gestin adecuada de los residuos, la generacin de consensos y, a su vez, evaluar la posibilidad de consolidar un proyecto con un diseo que permita la convergencia de intereses que muchas veces se presentan como en pugna.


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Por: Mariana Saidn
Fuente: Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina y el Caribe, Espaa y Portugal



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