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Estratégia para la implementación de la zonificación ecológica económica (ZEE) en el Perú. PARTE 1

Fecha de Publicación: 4/5/2006

1.0 INTRODUCCION

La Zonificación Ecológica-Económica (ZEE) es un proceso y herramienta de apoyo al ordenamiento territorial o ambiental del país, cuya elaboración se basa en la oferta de recursos de un determinado espacio geográfico, considerando las demandas de la población, dentro del marco de desarrollo sostenible.

La ZEE constituye un instrumento fundamental, integrador, de apoyo a la gestión ambiental, que ayuda a la definición e identificación de espacios homogéneos, y permite orientar la ubicación y el tipo de actividades productivas más apropiadas para el área en consideración. Asimismo, estimula, facilita y apoya la labor de las instituciones para realizar el seguimiento de dicha actividad y la correspondiente supervisión.

Un aspecto esencial de la ZEE es su carácter dinámico y participativo ya que considera de vital importancia las demandas y aspiraciones de la población asentada en el lugar que, directa o indirectamente, será afectado por las actividades que puedan resultar del proceso de la ZEE. Este, puede ser repetido, ajustado o actualizado, en relación, por ejemplo, a las condiciones socioeconómicas cambiantes de la región geográfica o las influencias externas, tales como las tendencias del mercado mundial, pero la participación, decisión y acción de la población es inherente al proceso.

El Estado Peruano debe poseer una visión integral y sistémica de su territorio para el mejor desempeño de sus instituciones en sus roles promotores, normativos y supervisores del desarrollo sostenible y de la conservación. Es necesario que dichas instituciones manejen información con una visión integrada del espacio físico, biológico y socioeconómico, con un enfoque multisectorial, que les permita una mejor orientación para la asignación de recursos y el monitoreo de las actividades y problemas que se presenten en el tiempo y el espacio.

La información básica en nuestro país está organizada y sigue siendo generada de acuerdo a los lineamientos de cada sector o institución del gobierno. De esa misma manera, es revisada y son aprobadas las actividades inherentes al sector. No existe un elemento integrador que permita el análisis integrado de los ecosistemas involucrados en un determinado proyecto o actividad.

En los estudios de diagnóstico del ambiente se aprecia una clara tendencia hacia el análisis no integrado, siendo dichos estudios muy completos, enfocados en los componentes físicos, biológicos y socioeconómicos, pero dando más importancia a los primeros.

Las instituciones públicas no tienen como función actual la ejecución de estudios temáticos, ni la generación de información especifica para uso de terceros. Las empresas privadas para la ejecución de actividades de desarrollo y la aplicación de medidas preventivas o correctoras con el uso de instrumentos como EIA (Estudios de Impacto Ambiental), PAMAS y otros, deben generar su propia información. Sin embargo, utilizan información existente publicada o generada por las instituciones públicas, con una verificación y actualización de campo, pero, muchas veces, con una integración muy limitada.

La ZEE, como parte del proceso de Ordenamiento Territorial tiene como finalidad:

(a) La identificación de áreas, en las cuales el uso de las mismas, puede ser apoyados a través de proyectos de desarrollo, ejecución de programas, servicios, incentivos financieros, etc.
(b) Identificación de áreas con necesidades y problemas especiales, así como áreas que requieren protección o conservación.
(c) Proveer las bases para lograr una infraestructura de apoyo al desarrollo.

La ZEE es una forma de planificación del uso de la tierra, cuyos componentes son analizados, principalmente, mediante la tecnología automatizada de Sistemas de Información Geográfica (SIG). Esta tecnología permite la generación de diversos modelos de ocupación del espacio, mediante análisis multipropósitos, y apoya la toma de decisiones y consenso sobre el uso óptimo de los recursos, el cuál podrá ser subsecuentemente puesto en práctica a través de acciones legislativas, administrativas e institucionales, actuando sobre las unidades espaciales demarcadas.

Los beneficios potenciales de la ZEE son los siguientes:

(a) El evitar la ocupación peligrosa de la tierra en consideración, la cual pueda llevar a conflictos sociales y daño irreparable a la calidad del sistema natural.
(b) El mejor entendimiento de los objetivos, prioridades y requerimientos de los diferentes tomadores de decisiones, facilitando el consenso para la ejecución de planes de uso de la tierra, a través de la conciliación de conflictos de intereses.
(c) La armonización de trabajos de instituciones nacionales vinculadas a la caracterización de la tierra, la evaluación y planificación física urbana y rural y, donde sea aplicable, la compatibilización entre países vecinos que comparten una cuenca hidrográfica mayor o una región fitogeográfica.

La elaboración de una estrategia de implementación de la ZEE, a nivel nacional, debe orientarse a la coordinación e integración de los esfuerzos multisectoriales que optimicen el uso productivo de los recursos, en armonía con el ambiente, y con una participación efectiva de la población involucrada.

La Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley N° 26821, del 25 de junio de 1997, establece en su art. 11, los procedimientos para aprobar la ZEE del país, a propuesta de la presidencia del Consejo de Ministros, como apoyo al ordenamiento territorial.

El CONAM, como organismo rector de la política nacional ambiental, y teniendo dentro de sus funciones el de coordinar y concertar acciones de los sectores y de los organismos del Gobierno Central, así como establecer criterios y patrones generales de ordenamiento ambiental, consideró conveniente iniciar un proceso de concertación para la incorporación de la ZEE como uno de los instrumentos de apoyo a la gestión ambiental, dentro del marco de la política nacional y el desarrollo sostenible.

Esta era, además, una necesidad de los diversos sectores, relacionados al tema, quienes requerían de la elaboración de un marco orientador de las actividades de ZEE, el establecimiento y armonización de conceptos y definiciones, así como los procedimientos y mecanismos para su ejecución.
Con el fin de elaborar los procedimientos para la implementación de una Estrategia Nacional en el tema de la Zonificación Ecológica-Económica (ZEE), el CONAM contrató los servicios de consultoría del suscrito, siendo el presente documento el principal componente de su informe final


2.0 OBJETIVOS

2.1 Objetivos Generales


a) Proponer acciones que permitan el uso de la ZEE como base técnico científica para el Ordenamiento Territorial y Ambiental, orientado hacia el desarrollo sostenible nacional.
b) Reforzar la coordinación intersectorial en el proceso de elaboración y consolidación de una Política Nacional del Ambiente, conforme a lo establecido en el Artículo 67 de la Constitución Política del Perú.

2.2. Objetivos Específicos

a) Elaboración de objetivos de corto y largo plazo para la implementación de la estrategia.
b) Proponer acciones o actividades para la implementación de la Estrategia.
c) Proponer una estructura organizativa para la gestión de las actividades


3.0 ANTECEDENTES

3.1 Base Legal


Existe una variada normatividad referente a los temas de zonificación, ZEE, Ordenamiento Territorial y Ordenamiento Ambiental, tanto a nivel de dispositivos legales, como de mandato institucionales.

A continuación se presentan, brevemente, los principales dispositivos legales destacando los artículos o aspectos más relevantes de cada uno de ellos:

Ley N° 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, del 26 de junio de 1997.

El art. 11, define procedimientos para aprobar la ZEE del país.

Ley No. 26834, Ley de Areas Naturales Protegidas, del 4 de julio de 1997.


El Art.23, establece la zonificación de las áreas, independientemente de la categoría asignada.

Ley No. 26839, Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica, del 16 de julio de 1997.

El Art. 22, establece la zonificación como requisito para el aprovechamiento de los recursos naturales de las Areas Naturales Protegidas.

Ley No. 26410, Ley del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), del 16 de diciembre de 1994.


Define, entre las funciones de CONAM: “Establecer los criterios y patrones generales de ordenamiento y calidad ambiental, así como coordinar con los Sectores la fijación de los límites permisibles para la protección ambiental”.

El D.S No. 048-97-PCM, Reglamento de Organización y Funciones del CONAM, del 04 de octubre de 1999.

El Artículo 17, establece que el CONAM coordina intersectorialmente con el Gobierno Central, con los Gobiernos Regionales y Locales y concerta políticas, planes y metas con las instituciones de la sociedad civil en miras a lograr el desarrollo sostenible.

El Artículo 20, define que el Ordenamiento Ambiental tiene por objeto “orientar y establecer que las condiciones del uso del espacio y de sus componentes se realice de acuerdo con sus características ecológicas, económicas, culturales y sociales con el fin de obtener su máximo aprovechamiento sin comprometer su calidad y sostenibilidad”.

Asimismo, “El CONAM establecerá los criterios para el Ordenamiento Ambiental del país, coherentes con las políticas de desarrollo del país y orientadas al desarrollo sostenible. Los términos para la elaboración y aprobación del Plan Nacional de Ordenamiento Ambiental del país, así como los referidos a los ámbitos regionales y locales estarán normados por una reglamentación específica. Los Gobiernos Regionales y Locales tienen la obligación de aplicar estas normas en las regulaciones correspondientes sobre el acondicionamiento y planeamiento de su territorio”.

El Artículo 21, dispone que el Ordenamiento Ambiental se realizará en forma progresiva y que las autoridades sectoriales calificarán las condiciones de los usos del espacio en función de sus aptitudes, su sostenibilidad y las necesidades de desarrollo del país.

EL Artículo 32, en lo referente a la información ambiental, precisa que el CONAM en ejercicio de su función de promoción y consolidación de una estructura ara la información ambiental sostenida, coordina el intercambio, registro, compilación, sistematización y distribución de la información ambiental.

El Decreto del Consejo Directivo, Nº 001-907-CD/CONAM, Marco Estructural de Gestión Ambiental (MEGA) del 13 de noviembre de 1997.

Artículo 11, señala que le corresponde al CONAM, aprobar la creación de los Grupos Técnicos necesarios para facilitar la gestión ambiental.

Artículo 22, establece que el mandato de los grupos técnicos puede estar referido a preparar propuestas específicas para el establecimiento de políticas, planes, programas y actividades intersectoriales. Evaluar la aplicación de los instrumentos de gestión ambiental y la ejecución de políticas sectoriales.

Decreto Supremo No. 007-85-VC, Reglamento del Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, del 29 de febrero de 1985.

Los Arts. 4 y 7 establecen que el Desarrollo Local se regirá por los siguientes planes:

a) El Plan Integral de Desarrollo Provincial;
b) El Plan de Acondicionamiento Territorial; y
c) El Plan Urbano

Asimismo, que el Plan de Acondicionamiento Territorial es un instrumento del Plan Integral de Desarrollo Provincial dirigido a la organización físico espacial de las actividades económicas y sociales de su ámbito territorial, estableciendo la política general relativa a los usos del suelo y la localización funcional de las actividades en el territorio.

Ley Orgánica No. 25556, del Ministerio de la Presidencia.

El Art. 9 establece que ViceMinisterio de Desarrollo Regional tiene a su cargo las funciones relativas al desarrollo regional y local.

DS No. 005-93-PRES, Estructura y ROF del Ministerio de la Presidencia.

El Art. 13, b y d, promueve la ejecución de estudios para el planeamiento físico y proyectos integrales de desarrollo nacional de carácter multisectorial, tanto en el sector público como privado, así como la supervisión de la ejecución de los Proyectos Especiales.

Asimismo establece que debe asesorar a los gobiernos locales y regionales en la administración eficiente de los discursos que disponen y en el mejoramiento de los servicios que brindan.

Decreto Ley No. 25902, Ley de Creación del INRENA (Instituto Nacional de Recursos Naturales), del 27 de noviembre de 1992 y el D.S No. 055-92-AG, Reglamento de Organización y Funciones.

Establece que el INRENA promueve y apoya el uso sostenible de los recursos naturales renovables orientados a contribuir al desarrollo del país y tiene como funciones:

a) Promover, coordinar y concertar las políticas de uso racional y conservación de los recursos naturales;
b) Caracterizar, investigar, evaluar y vigilar permanentemente los recursos renovables que hagan viable su conservación, y aprovechamiento racional;
c) Coordinar con los sectores públicos y privados en lo concerniente al uso y conservación de los recursos naturales;
d) Proponer los lineamientos de política y normas en materia de manejo de cuencas;
e) Evaluar el impacto ambiental de los proyectos agrarios, a fin de establecer las medidas correctivas, en caso de que sea necesario y efectuar el seguimiento de las mismas; y
f) Las demás que le corresponde de acuerdo a las disposiciones legales vigentes.

Ley no. 23374, Ley de creación del IIAP (Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana) del 30 de diciembre de 1981.

El Art. 2 establece que el Instituto tiene como finalidad realizar el inventario, la investigación, la evaluación y el control de los recursos naturales; promoverá su racional aprovechamiento y su industrialización para el desarrollo económico y social de la región.

El Art. 3 define las siguientes funciones del Instituto:
a) Evaluar e inventariar los recursos humanos y naturales de la Amazonía peruana y su potencial productivo.
b) Estudiar la problemática amazónica en sus aspectos antropológicos, biológicos, sociales, culturales y económicos, y desarrollar una tecnología adecuada a las condiciones ecológicas como a los requerimientos prioritarios del desarrollo. Realizar dichos estudios en coordinación con las Universidades, principalmente de la Amazonía, e instituciones científicas, nacionales o extranjeras, así como con los organismos mundiales de desarrollo.
c) Promover la aplicación de los resultados de la investigación científica y tecnológica, normando el buen uso de los recursos naturales mediante su racional explotación.

Propuesta Metodológica para la Zonificación Ecológica-Económica de la Amazonía. Santafé de Bogotá, Colombia, diciembre de 1996.

Aprobada y adoptada por el Gobierno del Perú, bajo los términos del Convenio TCA-BID (Tratado de Cooperación Amazónica – Banco Interamericano de Desarrollo).

3.2 La Estrategia TCA-PNUD-INRENA, 1996.

En 1996, se elaboró una Estrategia para la Zonificación Ecológica Económica y Monitoreo Geográfico de la Amazonia Peruana, bajo los términos del Proyecto RLA/92/G31, TCA – PNUD (Tratado de Cooperación Amazónica – Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), actuando el INRENA (Instituto Nacional de Recursos Naturales) como contraparte nacional.

El documento fue uno de los primeros esfuerzos en el establecimiento de estrategias y acciones para la implementación de la ZEE y Monitoreo Geográfico de la Amazonía Peruana.