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Descentralización financiera en Chile: El caso e la provincia de Valdivia. Parte 2

Fecha de Publicación: 15/2/2007

Jorge Gayoso1

Octubre de 1998

4 GESTION DESCENTRALIZADA DE LA COMUNA Y PROVINCIA DE VALDIVIA, DECIMA REGION

4.1 Ingresos municipales


Con el fin de realizar el análisis de los ingresos, se presenta primero la estructura de generación de los recursos de algunas comunas de la provincia de Valdivia 7. Los ingresos municipales que constituyen la base de su presupuesto propio y sobre el cual deciden libremente los municipios, están constituidos por los ingresos de operación, la venta de activos, las transferencias generales o incondicionales 8 y otros ingresos. Complementan el presupuesto municipal las transferencias condicionadas que cubren los servicios traspasados 9 . El presupuesto es una herramienta importante en los municipios para orientar los gastos en función de los objetivos establecidos. En general los ingresos para las comunas de la provincia de Valdivia son muy variables en monto per cápita y fuente de origen, Cuadro 3.

Cuadro 3
Ingresos municipales comunas de Valdivia, Corral y Panguipulli, año 1997, miles de pesos (M$)

Los ingresos propios de operación corresponden a la venta de bienes y servicios, rentas de inversiones, participación en el impuesto territorial, contribuciones y derechos municipales. Una forma de apreciar la autonomía de un municipio o capacidad de generar recursos a través de su propia actividad es a través del porcentaje de ingresos operacionales sobre los ingresos totales expresados como porcentaje, excluyendo a los servicios traspasados (SERPLAC, 1997). Mientras para el municipio de Valdivia los ingresos de operación significan el 50.77 %, este baja a un tercio para las comunas mayores de la provincia (39.16% para el caso de Panguipulli) y llega al extremo de representar sólo un 5.5% para la comuna de Corral.

Estos desequilibrios horizontales se resuelven mediante ciertas transferencias. Una que constituye un ingreso de importancia, es la transferencia incondicionada del Fondo Común Municipal (FCM), fondo generado por los municipios del país, administrado por el Ministerio del Interior y asignado mediante fórmula (SUBDERE, 1994). Este llega a ser más relevante en las comunas pobres, pequeñas y con menos recursos, que en caso de Corral alcanza al 62.7% del presupuesto de ingresos municipales, demostrando con ello su eficiencia como mecanismo de redistribución del ingreso y destinado a equilibrar el sistema de presupuesto municipal.

Igual efecto redistributivo tienen las transferencias condicionadas de fondos de la Presidencia de la República para el Programa de Mejoramiento Urbano (PMU) y Equipamiento Comunitario (EC). Parte de estos fondos tienen el carácter de transferencia compensadora al incentivar la cogestión y participación de la comunidad quienes aportan parte de los costos de estos programas (por ejemplo, cofinanciamiento en la pavimentación urbana participativa y programas “mano a mano”).

Los ingresos de operación de las municipales alcanzan cifras de 4.5 M$/habitante (Corral) hasta 20.8 M$/habitante (Valdivia), mientras el total de ingresos para la ejecución y administración directa de los programas de cada comuna, incluyendo las transferencias por servicios traspasados alcanza de 88 M$/habitante (187 US$/habitante)11 en la comuna de Valdivia hasta 150 M$/habitante (320 US$/habitante) en el caso de Corral. Los ingresos de operación o generación directa marcan diferencias de casi cinco veces a favor de las comunas más desarrolladas, diferencias que son corregidas en parte por las transferencias intergubernamentales.

Dado que no fue posible obtener la información agregada a nivel de provincia en el período del estudio, esta se estimó a partir de la información de tres comunas representativas de los municipios grandes, medianos y pequeños en cuanto a cantidad de población. La estimación da un ingreso de operación provincial de aproximadamente M$ 5.600.000 (16 M$/habitante) e ingresos totales municipales por M$ 39.670.000 (114 M$/habitante) considerando los servicios traspasados a cargo de los municipios. Estos montos se pueden considerar bajos en relación con la renta tributaria generada en la provincia, tal como se analiza en el capítulo siguiente.


4.2 Rentas generales

A partir del análisis del presupuesto de la nación y datos de la Tesorería General de la República, se obtuvo la información sobre los ingresos generales, esto es, los provenientes de las diferentes fuentes impositivas, excluyendo las rentas municipales y el endeudamiento. Es decir no se consideran los permisos de circulación, ni el impuesto territorial entre otros. En el Cuadro 4 se muestra entonces la recaudación y generación de impuestos para tres niveles: Provincia de Valdivia, Décima Región de Los Lagos y País.

Los ingresos de la Décima Región alcanzan al 1.2% de los ingresos generales nacionales. A su vez la provincia de Valdivia genera el 52.86% de los ingresos de la Décima Región. Este alto porcentaje de participación regional es consecuencia de la mayor recaudación tributaria correspondiente con su mayor nivel de actividad económica en relación a las restantes provincias de la misma región. Esto se demuestra al analizar el detalle de los ingresos tributarios de la provincia de Valdivia y la Décima Región de Los Lagos, Cuadro 5. Se aprecia que la mayor parte corresponde al impuesto al valor agregado (IVA) y los impuestos sobre la renta de industrias, profesionales y trabajadores. Al observar la importancia relativa de estos impuestos sobre la Región, se aprecia que en promedio la provincia de Valdivia aporta el 53.67 % del total regional.

Cuadro 4
Informe de Rentas Generales en miles de pesos (M$) año 1997 12

 

El item sistema de pago de impuestos a nivel regional muestra valores negativos, ya que comprende entre otros, las devoluciones de impuesto a la renta, devoluciones de impuesto IVA y remanentes de crédito de impuesto de otros periodos. El impuesto a la renta incluye los siguientes impuestos: impuesto global complementario, impuesto de primera categoría sobre rentas efectivas y rentas presuntas, impuestos adicionales a inversionistas extranjeros, impuestos de segunda categoría e impuesto único a los sueldos y salarios.

Cuadro 5
Detalle de Ingresos tributarios 1997 en M$

Comparando las rentas generales de la provincia de Valdivia, con las de la Décima Región y el país, a nivel de monto per cápita, se tiene que a nivel provincial los ingresos por impuestos generales alcanzan a 105625 $/habitante (224 US$/habitante), a nivel regional 67830 $/habitante (144 US$/habitante) y a nivel nacional 409030 $/habitante (870 US$/habitante). Esto muestra que la provincia de Valdivia estaría en mejores condiciones de demandar una mayor inversión promedio que el resto de la Región en proporción a la generación de ingresos, esto sin descuidar su compromiso de colaborar en la redistribución del ingreso a nivel regional.


4.3 La inversión

En los últimos años se ha venido percibiendo un mayor impulso a las transferencias de recursos hacia las regiones y municipios. Las inversiones de decisión regional se han sextuplicado entre 1990 y 1997 desde 42203 millones de pesos (MM$) a MM$ 277142 y corresponden en 1997 a un 27 % del total de la inversión pública nacional (Ministerio Secretaría General de la Presidencia, 1998). Por su parte los recursos administrados por las municipalidades han crecido de MM$ 439815 a MM$ 1060179 en 1996. Otro aspecto relevante es la incorporación de la inversión privada en infraestructura, que en este año 1998 superará la inversión pública.

Muchos de los proyectos de inversión pública cruzan distintas comunas y si bien llegan a ellas, estos son administradas por el Gobierno Regional y las Provincias, a través de losórganos desconcentrados: Secretarías Ministeriales Regionales y Direcciones Regionales y provinciales de los distintos servicios públicos. Las transferencias para inversión pretenden corregir desigualdades o desequilibrios verticales, tienen carácter de condicionadas y toman variadas formas aunque la mayor parte son transferencias de fondos de compensación territorial (subvenciones y subsidios) y de inversión (a través de proyectos específicos).

La inversión que llega a la provincia de Valdivia y la Décima Región, está constituida por lo que se denomina inversión pública, subvenciones, becas, subsidios y otros aportes a programas del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), Junta de auxilio escolar y becas (JUNAEB), Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI), Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP). Los montos percibidos en el año 1997 se detallan en el Cuadro 6.

Se puede apreciar del Cuadro 6 que a nivel regional el 51.2 % de la inversión corresponde a fondos de inversión pública. Esta agrupa en general a los Fondos Nacionales de Desarrollo Regional (FNDR), el Fondo Común Municipal, el Fondo del Ministerio del Interior y los Fondos Sectoriales. De la inversión pública más de tres cuartas partes corresponden a los fondos sectoriales (77.39%), los que son decididos y administrados en forma desconcentrada por cada Ministerio, correspondiendo a la región, provincia o comuna ejercer sólo funciones de coordinación. Aún cuando los proyectos sectoriales postulan dentro del Sistema Integrado de Proyectos Públicos y por lo tanto están sometidos a cierta evaluación socioeconómica, los montos son asignados en forma discrecional. Sólo en la parte correspondiente a la Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR) se puede decir que hay una participación regional en la decisión de asignación.

Por su parte, el otro fondo donde cabe la participación comunal y provincial en las decisiones de asignación es el FNDR. Esta transferencia es utilizada por las autoridades locales para financiar diversos proyectos de inversión cuya prioridad es de orden regional. El 90% de este fondo se distribuye de acuerdo con un indicador de pobreza relativa, beneficiando a las zonas más pobres (Porto, 1996). Sin embargo, el fondo está relegado a sólo un 10.7% de la inversión pública (5.48% de la inversión total regional). Resulta difícil por lo tanto, pensar en que este bajo grado de participación pueda dar cabida a las reales aspiraciones de las comunidades mesoregionales y microregionales.

Cuadro 6
Inversión total Décima Región de Los Lagos, 1997

 

Una categoría especial de transferencias la constituyen las subvenciones, subsidios y becas que en general poseen mecanismos de asignación por fórmula preestablecida15, por medio de la cual, la provincia de Valdivia y sus comunas reciben montos destinados a reembolsar determinados gastos por las competencias a su cargo. No cabe en la asignación de estos fondos ningún tipo de ingerencia regional, provincial o comunal.

De las subvenciones, la escolar es la más importante, ocupando el segundo lugar en importancia después de los fondos sectoriales con un 29.09 % sobre la inversión total regional. En el caso de la Provincia de Valdivia, incluso ocupa el primer lugar.

Si se vuelve a las cifras de recaudación tributaria de la provincia de Valdivia, se tiene queésta aporta más del 50% de los ingresos regionales y consecuentemente contribuye con un porcentaje similar al PIB regional mientras recibe en la distribución de fondos de inversión y subsidios sólo el 28.05 %, contribuyendo de manera importante al financiamiento de las demás provincias de la Décima Región. Aún cuando la provincia de Valdivia recibe como fondos de inversión total aproximadamente 1.5 veces sus ingresos tributarios, apelando a que la Décima Región recibe 2.8 veces su ingreso como reparación de desequilibrios verticales16, la provincia de Valdivia estaría en condiciones de apelar por una mayor participación sin por ello distorsionar la equidad horizontal. Hay que recordar que a lo menos 7 comunas de la provincia de Valdivia, en cuanto a ingreso operacional, están por sobre el promedio de las comunas de la región, aportando de forma solidaria al FCM.


5 CONCLUSIONES

La descentralización de las finanzas públicas se aplica esencialmente a la función de asignación. El proceso chileno ha contado con una función de asignación que se puede calificar de adecuada por parte del gobierno central, ha compensado los desequilibrios verticales y horizontales a través de los fondos específicos y ha puesto los requisitos para activar la participación de la sociedad civil. Concordando con Amaro (1997) la elección popular de los intendentes regionales y gobernadores provinciales, que en la actualidad son nombrados por el Presidente de la República, pudiera contribuir a una mayor democratización del proceso.

Los problemas principales de la descentralización financiera actual están en las transferencias, que en su mayoría son condicionadas, tienen una función de desconcentración más que de descentralización, desincentivando el compromiso social local y no alcanzando el objetivo del desarrollo regional armónico. La generalización de mecanismos de asignación y evaluación como los establecidos en el programa de Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR) pudieren ayudar.

En general, se requiere orientar las transferencias hacia aquellas no condicionadas y en parte compensatorias, incentivar la participación regional y local, dando mayor espacio a las decisiones de asignación local y fortaleciendo la necesaria evaluación de la gestión. En cuanto al rol de las provincias, este debiera reforzarse como ente de intermediación entre el nivel local y el regional, otorgándosele competencias que hoy están radicadas en el nivel mesoregional.

En cuanto a la actual estructura tributaria municipal, si bien le impone al municipio serias limitaciones, escasa autonomía fiscal en la determinación de impuestos y uso reducido del endeudamiento, no parecen estar dadas las condiciones para un cambio sustancial. La forma centralizada en que se administran, recaudan y fiscalizan los tributos parecen ser adecuados desde el punto de vista de minimizar costos administrativos.

Las aspiraciones de la provincia de Valdivia para constituirse en nueva región como mecanismo de desarrollo, no pasa esencialmente por el problema de la división territorial, sino por la necesidad de una mayor descentralización financiera para decidir sus inversiones y una mayor cantidad de recursos proporcional a su contribución tributaria en la región. Parece razonable llevar a la práctica diferentes iniciativas a este respecto de dar a la Provincia de Valdivia un tratamiento especial en carácter de piloto, para otorgar mayores competencias y dar mayor autonomía para generar su desarrollo. Es el caso del llamado “traspaso de atribuciones a la Provincia de Valdivia” de acuerdo con recientes instrucciones del Presidente de la República (Quinteros, 1998). No obstante, debido a que se escucha un doble discurso a nivel de la cabecera de Región, lo único que ciertamente puede ayudar a la causa valdiviana, es su propia iniciativa y capacidad organizativa para articular sus factores de desarrollo.


6 BIBLIOGRAFIA

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  • Ilustre Municipalidad de Panguipulli, 1997 Presupuesto, pág. 02-05. Panguipulli.
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  • Rufián, D. 1993 b. El financiamiento en los procesos de descentralización. Revista de la Cepal Nº50: 109-126.
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  • Quinteros, R. 1998. Cuenta sobre gestión del gobierno y administración Xa. Región período 1997. Puerto Montt, 23 p.
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  • SERPLAC, 1997. Los gobiernos locales en la Xa. Región de los Lagos. Hacia una caracterización de Comunas. Ministerio de Planificación y Cooperación de Chile, Región de Los Lagos. Documentos Económicos– Sociales Año 3 Nº2. Puerto Montt, 45p.
  • Tesorería General de la República (Chile), Dirección Provincial 1998. Movimiento de Fondos Fiscales Provincia de Valdivia año 1997. Valdivia, p.i.

REFERENCIAS

  • 7. Se han considerado para el análisis la documentación oficial entregada por las Ilustres Municipalidades de
    Valdivia, Corral y Panguipulli:
    - Ilustre Municipalidad de Valdivia, 1997 Informe financiero de gestión municipal comparativo años
    1996 y 1997, pág. 33
    - Ilustre Municipalidad de Panguipulli, 1997 Presupuesto, pág. 02-05.
    - Ilustre Municipalidad de Corral, 1997 Informe financiero de gestión municipal, formulario II.
    8. Por ejemplo la participación del Fondo Común Municipal: la municipalidad puede emplear la transferencia
    intergubernamental según su propio conjunto de prioridades. La tipología obedece a la usada por Rufián
    (1993 b) y Oates (1977).
    9. D.L. Nº1-3063 de 1980 Dispone presupuestos separados por cada servicio traspasado: educación, salud y
    cementerios
    10. Transferencias intergubernamentales condicionadas por servicios traspasados a la administración
    municipal. Existe libertad de gastar la transferencia según propias prioridades dentro de cada servicio.
    11. Paridad 470 pesos chilenos por dólar americano
    12. Chile, Informes generales de la ejecución presupuestaria del Tesoro Público, período ejercicio 1997.
    13. Adicionalmente la Décima Región recibe M$ 2317110 del Ministerio del Interior como presupuesto de
    operación para el gobierno regional (Intendencia y gobernaciones).
    14. Tesorería General de la República, Dirección Provincial 1998. Movimiento de Fondos Fiscales Provincia
    de Valdivia año 1997.
    15. En el texto se emplea la tipología de transferencias que menciona Rufián (1993 b)
    16. Las rentas per cápita a nivel país son seis veces superiores a las rentas de la Décima Región. Es importante
    también señalar que la Décima Región aporta el 3,3 % del PIB nacional y recibe como inversión pública
    efectiva el 7,7 % del total nacional (INE, 1998).